Клишас: Формируем современную избирательную систему

Сенатор Андрей Клишас убеждён, что поправки позволят принять участие в голосовании всем гражданам вне зависимости от места проживания

Совет Федерации рассмотрит на очередном заседании федеральные законы о внесении изменений в избирательное законодательство. Предусмотренные законами меры, в том числе направленные на создание условий для защиты здоровья избирателей при участии в голосовании, прокомментировал в интервью Парламентской газете председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас.

- В сложившихся обстоятельствах актуализируется вопрос об адаптации действующего законодательства к новым условиям. Поправки в избирательное законодательство предусматривают значимые изменения. Андрей Александрович, в чём заключается основная цель их внесения?

- Главной целью законотворческого процесса, безусловно, является, постоянное повышение качества жизни людей. В этом состоит смысл деятельности государства как такового. Человек является центром государственной политики. Конституция России в статье 2 закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Это фундаментальное конституционное положение, которое в тексте Конституции идёт сразу после преамбулы и положений статьи 1, определяющих форму государства, составляет основу всей деятельности государства. Политика государства подчинена этому положению, в его формуле заключён смысл последующих положений Основного закона, которые и реализует законодатель — Государственная Дума и Совет Федерации, региональные законодательные собрания.

Действительно, в условиях распространения коронавирусной инфекции граждане соблюдают меры по самоизоляции в соответствии с введённым субъектами Федерации регулированием во исполнение Указа Президента России. Эти меры осложняют реализацию отдельных прав, однако важно понимать, что они направлены на защиту высшей конституционной ценности — человека, то есть если бы они не были введены, ущерб был бы несоизмеримо выше. При принятии решений всегда нужно находить баланс между защищаемой ценностью и вводимой мерой — это называется пропорциональностью. Безусловно, введённые меры по самоизоляции носят временный характер.

Что касается избирательных прав, их реализация в условиях неблагоприятной эпидемиологической обстановки в привычной форме затруднена, поэтому законодатель должен искать новые демократические механизмы, чтобы граждане могли проголосовать и полноценно реализовать свои конституционные права.

Логика предлагаемых изменений заключается в расширении альтернативных демократических механизмов, которые бы позволили в схожих обстоятельствах не допустить даже временных ограничений избирательных прав граждан.

Принцип правового государства закреплён в самой первой статье Конституции России, что говорит о его ключевом для нашей правовой системы значении. Это означает, что в государстве должны создаваться механизмы реализации прав граждан при любых условиях. Условно говоря, можно было бы просто ограничить конкретное право, однако смысл положений статей 1 и 2 Конституции состоит в том, что законодатель должен всегда находить возможные формы реализации прав, даже когда это затруднено.

Как мы видим, сегодня органами государственной власти принимаются беспрецедентные меры по сдерживанию распространения коронавирусной инфекции. Данные меры предусматривают комплекс первоочередных мероприятий и изменений, которые позволяют создать условия для минимизации рисков распространения инфекционных заболеваний в будущем.

Так, в случае введения режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации поправки позволяют перенести выборы на более поздний срок. Подобную практику нельзя рассматривать в качестве непропорционального ограничения избирательного права граждан, поскольку, во-первых, с точки зрения баланса конституционно-значимых ценностей жизнь и здоровье человека имеют первостепенное значение, а во-вторых, речь идёт о возможности переноса выборов, что, во всяком случае, предполагает соблюдение всех стандартов избирательного процесса при их проведении. То регулирование, которое вводится, направлено на то, чтобы как раз ни при каких обстоятельствах не допускать ограничения избирательных прав граждан.

- Какие будут созданы условия для защиты здоровья избирателей при участии в голосовании в случае принятия поправок?

- При принятии изменений законодатель исходил из того, что должны быть созданы максимально безопасные, доступные и комфортные для граждан условия голосования. Это, в частности, подразумевает, что голосование должно проходить в благоприятных эпидемиологических условиях и в доступных для всех формах. Предлагаемые изменения позволяют принять участие в голосовании всем гражданам, обладающим активным избирательным правом, вне зависимости от того, где они проживают или временно находятся.

Важно отметить, что законопроект о дистанционном голосовании не направлен на отказ от традиционной формы голосования на избирательном участке, а, напротив, добавляет дополнительный способ проявить гражданскую позицию с помощью технологий, соответствующих современным реалиям.

Изменения направлены на решение названных задач, на обеспечение возможности для каждого избирателя проголосовать на выборах. В условиях стремительно меняющихся обстоятельств, которые часто не поддаются прогнозированию, гибкость нормативного регулирования позволяет быстро адаптироваться под них, предотвратить ситуацию, когда граждане не могут реализовать свои права в силу объективных причин. В данном случае мы стремимся обеспечить максимальную эргономичность электоральных процедур и тем самым создаём дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

Важно отметить, что законопроект о дистанционном голосовании не направлен на отказ от традиционной формы голосования на избирательном участке, а, напротив, добавляет дополнительный способ проявить гражданскую позицию с помощью технологий, соответствующих современным реалиям. Законодатель понимает, что выборы для многих граждан являются доброй семейной традицией, когда люди семьями идут на избирательный участок. Никто не отменяет эту традицию, появление новых способов направлено на то, чтобы привлечь внимание к голосованию в том числе и тех, кто ранее воздерживался от реализации своих избирательных прав, а также обеспечить возможность реализации избирательных прав в условиях, когда традиционная форма голосования осложнена.

Поправки предоставляют возможность для избирателя выбрать наиболее приемлемый для себя способ голосования на очередных выборах: проголосовать с использованием бумажного бюллетеня на избирательном участке по месту нахождения, на определённом цифровом избирательном участке с использованием специальных технических средств в случае нахождения избирателя за пределами своего избирательного округа или через Интернет для избирателей, проживающих на территории г. Москвы, при условии подтверждения существования у избирателя активного избирательного права.

Также изменения предусматривают расширение возможности использования портала государственных и муниципальных услуг в целях сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов на выборные должности и подачи заявления избирателя о предоставлении ему возможности проголосовать вне помещения для голосования. Кроме того, онлайн-голосование упростит процедуру получения открепительных удостоверений в случае отсутствия избирателя по месту регистрации.

- Ключевая задача законодателя состоит в том, чтобы так сформулировать правила электронного голосования, чтобы все конституционные принципы избирательного права и избирательные стандарты действовали в равной степени как для традиционной (очной) формы голосования, так и для дистанционной. Это в первую очередь касается принципов всеобщего, равного, тайного, свободного волеизъявления граждан и достоверного определения результатов.
- Совет Федерации в постоянном режиме находится в контакте с Центральной избирательной комиссией, чтобы в максимальной степени обеспечить совершенствование процедур голосования в пользу граждан, обеспечить максимальную репрезентативность выборов.

- В рамках дискуссии по предложенным изменениям высказывались сомнения относительно демократичности и прозрачности вводимых электоральных процедур. Как бы вы могли прокомментировать подобного рода замечания?

- Дискуссия по вопросам дистанционного голосования, голосования на цифровых участках не является новой. Единственным существенным опасением в рамках данного вопроса является необходимость обеспечения достоверности волеизъявления и достоверности определения итогов голосования. Внедрение современных технологий в избирательный процесс должно, во всяком случае, отвечать принципу репрезентативности результатов выборов — это вообще ключевой аспект электорального процесса. Электронное голосование в силу своего удобства и потенциально широкого уровня вовлечения граждан способно в большей степени обеспечить репрезентативность результатов голосования.

Эксперимент с дистанционным электронным голосованием уже проводился в рамках кампании по выборам депутатов Мосгордумы и, как мы видим, дал положительный результат вопреки мнениям скептиков. Более того, общественное наблюдение за работой избирательной комиссии, дополнительные гарантии прозрачности избирательных процедур станут действенными мерами по предупреждению высказанных опасений.

Предлагаемое поправками регулирование в полной мере соотносится с международными стандартами, которые, к слову, не содержат указания на предпочтительные формы проведения голосования. В частности, как указано в статье 21 Всеобщей декларации прав человека от 1948 года, воля народа должна быть основой власти правительства, должна находить своё выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путём тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. При современном уровне развития информационных технологий реализация данных принципов является абсолютно достижимой. Кроме того, некоторые из рекомендаций в сфере организации избирательного процесса однозначно допускают возможность проведения голосования в электронной форме. Так, в частности, в подпункте iv пункта 3.2 Руководящих принципов относительно выборов, принятых в 2002 году Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией), являющейся одним из наиболее авторитетных международных консультативных органов по вопросам конституционного права, предусмотрено, что электронное голосование может применяться при проведении выборов, если оно является безопасным, надёжным и транспарентным.

На современном этапе государственного развития мы можем с полной уверенностью говорить о проходящих процессах универсализации избирательных процедур и технологий. В ближайшем будущем данные концепты смогут выйти за рамки эксперимента и стать полноценной частью не только отечественной правовой системы, но и других развитых правопорядков. Предпосылки к этому уже существуют. В Южной Корее, например, уже давно применяется дистанционное электронное голосование.

Эксперимент с дистанционным электронным голосованием уже проводился в рамках кампании по выборам депутатов Мосгордумы и, как мы видим, дал положительный результат вопреки мнениям скептиков.

Информационные технологии обладают высоким потенциалом и являются перспективной формой обеспечения максимальной эргономики и репрезентативности избирательного процесса, а соответственно, и обеспечения доступа граждан к власти, возможности замещения публичных должностей.

Для того чтобы максимально эффективно использовать информационные технологии в сфере избирательного процесса, необходима их апробация в экспериментальном режиме, проработка механизмов, обеспечивающих соблюдение тайны голосования и иных фундаментальных принципов избирательного процесса, а также безопасность данных и защиту информации. Это позволит создать условия для дальнейшего тестового использования современных технологий в процессе голосования и сделает процессы подведения итогов и определения результатов голосования максимально объективными. На решение в том числе данной задачи направлены предложенные изменения.

Сегодня внедрение достижений научно-технического прогресса происходит во всех сферах общественных отношений. Мы видим, что развитие технологий прочно входит в нашу жизнь и получает воплощение, казалось бы, в довольно консервативных сферах. Так, к примеру, упоминание информационных технологий в качестве предмета ведения Федерации нашло своё отражение в 71-й статье Конституции в редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Совершенствование электоральных процедур в части их цифровизации подтверждает стремление государства к использованию передовых технологий для создания наиболее доступных форм реализации гражданами своих прав.

- Предлагаемые законами нововведения, как уже неоднократно отмечалось, во многом обуславливаются текущими обстоятельствами. Означает ли это, что возврат к привычному ритму жизни вновь поставит под сомнение их целесообразность?

- Предлагаемые изменения, безусловно, направлены не только на минимизацию негативного влияния эпидемиологической обстановки на электоральные процедуры, но и призваны обеспечить прогрессивное развитие демократических институтов на современном этапе.

Вводимое регулирование нельзя рассматривать как прямо связанное с ситуацией с распространением коронавирусной инфекцией. Совершенствование избирательного регулирования было начато задолго до нынешней ситуации, оно будет продолжено и после. Первый задел под голосование по почте, напомню, появился ещё в 2002 году. Поэтому законодательные инициативы являются абсолютно закономерными в этом отношении.

Часть изменений вводится на неограниченный период, другая — является продолжением того экспериментального режима новых избирательных технологий, которые ранее были апробированы в определённой части, усовершенствованы и могут стать основой для качественного изменения избирательного процесса.

Законодатель в своих нововведениях следует основным принципам избирательного права, а также правовым позициям Конституционного суда, согласно которым новые механизмы, применяемые для организации голосования, должны гарантировать надёжность и эффективность, соблюдение принципов свободных выборов и адекватное отражение волеизъявления избирателей.

Информационные технологии обладают высоким потенциалом и являются перспективной формой обеспечения максимальной эргономики и репрезентативности избирательного процесса, а соответственно, и обеспечения доступа граждан к власти, возможности замещения публичных должностей.

Государство в первую очередь заинтересовано в обеспечении прозрачности электоральных процедур, репрезентативности и достоверности итоговых результатов. Это обусловлено необходимостью обеспечения доверия граждан к действиям государства и его должностных лиц.

В условиях достигнутого уровня правосознания и развитого гражданского общества главная сила и опора государства — это реальная поддержка со стороны своих граждан.

Поправки должны обеспечить максимальную прозрачность избирательных процедур. Законы предусматривают внесение изменений, которые призваны повысить подлинность и справедливость избирательного процесса и его результатов, доверие к выборам.

- Какие изменения, по вашему мнению, являются наиболее значимыми?

- Прежде всего хотелось бы отметить меры, связанные с дальнейшим развитием технологий, зарекомендовавших себя на прошедших выборах, расширение возможности использования портала государственных и муниципальных услуг. Учитывая тенденции в обществе к оформлению государственных услуг в режиме онлайн, онлайн-покупкам, онлайн-обучению, процесс голосования также должен соответствовать тенденциям развития технологий.

В этой связи было предложено продлить экспериментальный режим, связанный с голосованием на цифровых избирательных участках и дистанционным электронным голосованием на выборах всех уровней в г. Москве. Голосование на цифровых избирательных участках будет проводиться на участках, оснащённых специальными техническими средствами.

Законодатель также уделил пристальное внимание вопросам электоральной механики. Дистанционное электронное голосование будет осуществляться с помощью специального защищённого программного обеспечения. Для участия в дистанционном электронном голосовании и голосовании на цифровом участке избиратель подаёт заявление в установленном порядке.
В целях создания условий для защиты здоровья избирателей при участии в голосовании, создания максимального удобства подробным образом будут раскрыты положения о порядке и формах проведения досрочного голосования. Также расширяется перечень исключений из принципа всеобщности пассивного избирательного права. Это позволит минимизировать возможность участия кандидатов с криминальным прошлым в выборах на государственные и муниципальные должности.

Указанные нововведения также согласуются с логикой конституционных поправок в части так называемой национализации элит — повышения требований к кандидатам для замещения государственных и муниципальных должностей, а также должностей государственной и муниципальной службы.

Поправками к Конституции России предлагается закрепить на конституционном уровне, то есть на уровне Основного закона государства, прямой запрет на замещение государственных должностей лицами, имеющими гражданство иностранного государства или статус, предоставляющий право на постоянное проживание на территории иностранного государства, а также запрет на наличие счетов, хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Данные меры направлены на укрепление правовой связи кандидатов на публичные должности с Россией и повышение доверия к ним со стороны общества.

Помимо прочего, вводимым регулированием уточняется порядок корректировки схемы избирательных округов в случае отклонения от средней нормы представительства избирателей. Данная проблема актуальна для регионов с существенной миграцией населения — это очень важная новелла с точки зрения обеспечения принципа равенства избирательных прав граждан, а также репрезентативности результатов голосования.

Повышение роли федерального парламента в системе органов публичной власти, связанное с расширением полномочий палат Федерального Собрания конституционными поправками, также обуславливает необходимость повышения уровня его репрезентативности. Тем самым внесение изменений в избирательное законодательство позволит существенным образом укрепить институты представительной демократии в России.

Таким образом, сейчас есть все предпосылки для формирования современной, прозрачной и отвечающей всем демократическим стандартам избирательной системы. Замечу, это уже не первый масштабный пакет инициатив, направленных на совершенствование избирательного законодательства. Если сравнить, скажем, наше избирательное законодательство лет десять назад и сейчас, в том числе с учётом актуальных законопроектов, мы увидим колоссальный скачок вперёд. Внесение столь существенных изменений в избирательное законодательство является важным и ответственным шагом, поэтому работа над совершенствованием электоральных процедур будет продолжена при тесном взаимодействии органов власти всех ветвей и уровней.

Необходимо получить работающую систему, максимально адаптивную к требованиям времени, соответствующую запросу корпуса избирателей, людей с различными взглядами, представителей различных возрастных групп.

Все, что сейчас делается в части совершенствования регулирования избирательных отношений, важно в том контексте, с каким багажом опыта мы окажемся после того, как все эти механизмы будут имплементированы и апробированы. Этот багаж в конечном итоге необходим для функционирования максимально эффективной системы сдержек и противовесов, обеспечивающей конституционную стабильность, стабильность и точность работы механизмов народного представительства. Печать