К чему привела отмена прямых выборов мэров

Ключевым элементом реформы системы управления муниципалитетами в России стал переход от модели «избираемого мэра» к модели «сити-менеджера» и «назначаемого мэра». По замыслу авторов реформы, такой переход должен был встроить муниципалитеты в вертикаль власти и привести к более эффективному управлению ими. Однако этого не произошло — муниципалитеты лишились автономии, стали больше экономить на образовании, здравоохранении и ЖКХ, а эффективнее так и не стали. К такому выводу пришли эксперты Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР).

Модели управления муниципалитетами в России

На местном уровне в России есть несколько моделей управления:

«Избираемый мэр»: глава муниципалитета избирается на прямых всеобщих выборах. Глава МО одновременно является и главой местной администрации, то есть обладает всей полнотой власти. О результатах своей работы глава МО отчитывается населению, такая модель характеризуется наибольшим уровнем независимости муниципалитета от региональных властей.

«Сити-менеджер»: должность главы муниципалитета занимает спикер местной думы, который избирается депутатами из состава думы. Главу администрации — сити-менеджера — выбирают из кандидатов, предложенных конкурсной комиссией (она на 2/3 состоит из депутатов местной думы, еще 1/3 — это представители, назначенные региональными властями). Глава МО и глава администрации МО отчитываются о проделанной работе и местной думе, и региональным властям. Такая модель характеризуется довольно слабой автономией МО, так как у органов власти субъекта РФ есть рычаги прямого влияния на главу администрации МО (сити-менеджера).

«Назначаемый мэр»: глава муниципалитета и местной администрации — это один и тот же человек, который избирается конкурсной комиссией. Эта комиссия состоит на ½ из депутатов местной думы, еще на ½ — из представителей, которых определяет губернатор субъекта. Глава МО о проделанной работе отчитывается и местной думе, и губернатору субъекта РФ. В отсутствие прямых выборов и персональной ответственности перед населением политическая подотчетность главы МО населению достаточно низкая. Также модель характеризуется наиболее низким уровнем независимости МО от региональных властей.

«Сити-менеджер + избираемый спикер»: главой муниципалитета становится спикер местной думы, который избирается на прямых выборах населением. А вот главой администрации — сити-менеджером — становится кандидат, предложенный конкурсной комиссией, которая состоит на 2/3 их депутатов местной думы, еще 1/3 — это представители, назначаемые региональными властями. Глава МО и главы администрации МО одновременно отчитываются о работе местной думе и органам власти субъекта РФ. Прямые выборы главы муниципалитета, конечно, повышают степень персональной ответственности, но разрыв в полномочиях по управлению ресурсами — они сосредоточены у главы администрации МО — не приводит к существенной смене модели политической подотчетности. Глава муниципалитета в рамках данной модели — фигура формальная, не обладающая реальными полномочиями.

Итогом реформы системы управления муниципалитетами в России стало то, что к 2018 году модель «избираемого мэра» была фактически вытеснена из городских округов и городских округов с внутригородским делением, а в муниципальных районах доля данной модели не превышала 20% от общего количества муниципальных образований. При этом наибольшее распространение получила модель «назначаемого мэра», которая постепенно заменяла и модель «избираемого мэра», и модель «сити-менеджера».

В 2018 году распределение моделей управления в муниципальных образованиях первого уровня выглядело так:

- Модель «избираемый мэр» используется в 13% МО.
- Модель «сити-менеджер» используется в 31% МО.
- Модель «назначаемый мэр» используется в 56% МО.

Эксперты ЦПУР отмечают, что в теории выбираемые мэры должны быть более чуткими к запросам населения (если они хотят быть выбранными еще раз), а «сити-менеджеры» более профессиональными и качественными управленцами, потому что их отбирают по их навыкам, а не в результате хорошо проведенной избирательной кампании. Однако в российском контексте все осложняется тем, что местное самоуправление не является в полной степени независимым, а все его реформы начиная с 2003 года были направлены на встраивание муниципальной власти в единую вертикаль.
Результаты реформы

Одна из основных черт местного самоуправления в современной России — политическая уязвимость глав муниципальных образований. Ослабление их положения во многом стало следствием попытки разрешить конфликты, возникавшие между губернатором и мэром крупного города за политическое влияние. Сильные мэры имели свои амбиции и противостояли губернаторам, стремившимся контролировать муниципалитеты через финансовые и административные инструменты. Реформы МСУ постепенно снижали потенциальную конфликтность с помощью уменьшения политической самостоятельности глав муниципалитетов.

Ослабляет позиции главы муниципалитета также практика уголовного преследования мэров или членов их команд. С 2008 по 2019 год 15% глав 109 крупнейших российских городов подверглись уголовному преследованию. Примечательно, что с 2000 по 2012 год
85% находившихся под арестом глав 207 крупнейших российских городов получили свой пост на прямых выборах.

В связи с тем, что сити-менеджеры и назначаемые мэры больше ориентируются на задачи регионального уровня власти и позицию губернатора, перед ними была поставлена задача сокращения расходов муниципального бюджета в целом. Исследование ЦПУР показало, что при переходе от модели «избираемый мэр» к моделям назначения общий объем расходов муниципального образования сокращается. Но при общем уменьшении объема расходов сама структура расходов муниципалитета почти не меняется. Статистически значимое падение расходов можно увидеть по всем проанализированным статьям расходов: на образование, ЖКХ и благоустройство, социальную политику, содержание работников. Относительно большее падение расходов можно заметить только по статьям, связанным с ЖКХ и благоустройством, однако этот тренд устойчив не во всех спецификациях моделей.

В докладе ЦПУР подчеркивается, что избираемый мэр, будучи заинтересованным в переизбрании, склонен к большему распределению социальных благ, особенно в направлениях наиболее заметных для электората — городская инфраструктура и ЖКХ, занятость в муниципальном секторе, образование и здравоохранение. А для назначаемого мэра население не выступает прямым заказчиком услуг, поэтому для них важнее достичь показателей эффективности, по которым будут оценивать результаты их работы другие заказчики, то есть региональные власти.

Кроме того, исследователи пришли к выводу, что та часть доходов муниципалитетов, которая зависит, скорее, от качества менеджмента, при смене модели на «назначаемого мэра» вообще не возросла. Рост показателей собственных доходов (связанный прежде всего с собираемостью налогов), также как и доходов от управления собственностью, статистически не значим. Не наблюдается улучшения и в области управления финансами — уровень кредиторской задолженности, включающий задержки по оплате труда, взносы в государственные фонды, не уменьшился в муниципалитетах, перешедших на услуги сити-менеджеров.

Роста качества управления муниципальным образованием при отказе от прямых выборов мэра и переходе к моделям сити-менеджера и избираемого мэра не обнаружено, говорится в докладе.

Как в Екатеринбурге пытаются вернуть прямые выборы мэра

В Екатеринбурге инициативная группа собрала 15 тыс. подписей в поддержку возвращения прямых выборов мэра. Более 11 тыс. из них в Заксобрании признали достоверными, и депутаты профильного комитета по местному самоуправлению обсудили идею, которая была оформлена в виде законопроекта. Но документ был отклонен, так как, по данным комитета, были получены четыре отрицательных заключения экспертизы.

Впрочем, активисты не считают это поводом сдаваться. Они настаивают на принятии законопроекта в первом чтении, а недочеты предлагают исправить ко второму. Печать