Глава ЦИК - о развитии российской избирательной системы

Элла Памфилова рассказывает, в каком направлении меняется российская система выборов

Пять лет разделяют две кампании по выборам депутатов Государственной думы РФ. Казалось бы — те же избирательные участки, те же протоколы об итогах голосования, но люди, наши соотечественники, стали другими, в обществе сформировался и возрастает запрос на социальную и правовую справедливость, на участие граждан во всех процессах жизни страны, включая повышение требовательности к претендентам на избрание. И, конечно, выборы в Госдуму в 2021 году будут отражать эти тенденции. Мы уже сейчас, не теряя времени, начали подготовку к грядущей, весьма непростой избирательной кампании, опираясь на ту базу, которую удалось создать за прошедшее с 2016 года время.

Все эти годы приоритетом работы ЦИК России являлось оздоровление и развитие самой избирательной системы, очищение процесса выборов от возможных нарушений и фальсификаций, соблюдение принципа открытости, доступности, прозрачности и, как следствие, обеспечения достоверности и легитимности результатов выборов любого уровня. Многие инициированные и осуществленные за эти годы процессы развития уже стали необратимыми.

Во-первых, по инициативе ЦИК запущен механизм "Мобильный избиратель". Сейчас трудно представить, но еще в 2016 году на выборах депутатов Государственной думы применялся довольно громоздкий и затратный механизм открепительных удостоверений, с которыми были связаны крупные скандалы, а подсчет голосов продолжался несколько дней.

Сколько было сломано копий вокруг "Мобильного избирателя", когда я впервые предложила отменить "крепостное избирательное право"! Общее мнение было — "Это невозможно!" А теперь внедренная система "Мобильный избиратель" позволяет любому гражданину, где бы он ни находился, проголосовать, подав заявление в территориальную или участковую избирательную комиссию, в МФЦ или на портал госуслуг, на любом удобном для него участке для голосования, если он по каким-либо причинам не может проголосовать там, где постоянно проживает. Это крайне важно для нашей страны, расположенной на огромной территории в 11 часовых поясах. При этом, по сравнению с использовавшимися ранее открепительными удостоверениями, система более проста, удобна и прозрачна для кандидатов и наблюдателей. Государство, затратив в свое время примерно двести миллионов на ее создание, теперь дает возможность нашим активным и мобильным гражданам, число которых растет с каждым годом, экономить свое время и миллиарды рублей собственных средств, которые раньше, "при открепительных", уходили на транспортные и иные расходы.

А главное — "Мобильный избиратель" стал народным, признанным избирателями механизмом.

Востребованность "Мобильного избирателя" была продемонстрирована на выборах президента РФ в марте 2018 года — 5,7 млн наших сограждан смогли проголосовать там, где им было удобно. Можно с уверенностью прогнозировать, что на общефедеральных выборах в Госдуму в грядущем году многие избиратели также воспользуются этой возможностью.

Во-вторых, контроль за ходом выборов в виде наблюдателей от партий и кандидатов теперь существенно усилен введением института независимого (общественного) наблюдения за всем процессом голосования: наблюдателей, на основе широкого представительства, могут назначать Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ. ЦИК России создает все необходимые условия для расширения возможностей наблюдательских сообществ во время выборов как необходимого условия для обеспечения достоверности результатов подсчета голосов. Как следствие этой работы, из года в год растет число наблюдателей за ходом голосования.

В сентябре 2020 года за голосованием наблюдали около 255 тыс. наблюдателей — в среднем по четыре-пять человек на каждом участке.

В-третьих, для организации и проведения выборов задействована система "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" ("Госуслуги"). В результате "Госуслуги" активно используются для информирования избирателей, для обеспечения механизма "Мобильный избиратель", для подачи заявления о голосовании на дому и для функционирования иных сервисов.

В-четвертых, за прошедшие годы изменился и политический ландшафт России. В 2016 году 74 политические партии имели право участвовать в выборах, из них 14 обладали парламентской льготой и могли идти на выборы депутатов Госдумы без сбора подписей. В результате именно представители этих 14 партий попали в избирательный бюллетень. Сегодня у нас принципиально иная ситуация. Число политических партий, имеющих право участвовать в выборах, сократилось до 37. Но, как бы парадоксально это ни звучало, партийная конкуренция усилилась. Партии-"пустышки" постепенно уходят с политической арены — остаются те, кто реально имеет определенную поддержку избирателей и может бороться за их голоса. Например, в 2020 году подавляющее количество партий, имеющих право участвовать в выборах, прошли через избирательные кампании разного уровня — в прошедших выборах участвовало 30 политических партий и 6 общественных движений; конкурс на один мандат в среднем для выборов глав регионов составил 8, на довыборах в Госдуму — 7,5.

При этом наблюдается тенденция к снижению количества отказов в регистрации кандидатов. Если в 2016 году на всех выборах в ЕДГ это показатель был равен 7,22%, то в 2020 году он составил всего лишь 4,84% от претендентов на выборные должности разных уровней, отказ кандидатам от партий еще ниже, всего 3%.

По итогам ЕДГ-2020 три новые партии, зарегистрированные в этом году, получили право идти на парламентские выборы без сбора подписей. Таким образом, на выборах депутатов Госдумы восьмого созыва уже 16 партий освобождены от этой процедуры.

Понятно, что выборы в Государственную думу требуют от партий огромных человеческих, организационных и финансовых ресурсов. Вряд ли все 37 партий способны всерьез бороться за федеральные депутатские мандаты.

Со своей стороны ЦИК России, да и вся избирательная система, создает максимально открытые и дружественные условия для участия политических партий в выборах. Так, в 2021 году заработают цифровые сервисы и личные кабинеты политических партий на Едином портале государственных услуг. Они позволят партиям оперативно получать информацию, касающуюся их участия в выборах. ЦИК России планирует провести ряд масштабных обучающих семинаров, которые позволят им подойти к выборам максимально подготовленными.

В-пятых, совершенствуется процедура сбора и проверки подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов. В частности, установлено требование о собственноручном внесении не только подписи и даты, но и фамилии, имени и отчества избирателя. Кроме того, закреплена возможность сбора части подписей избирателей (не более половины) с использованием "Госуслуг" на выборах в органы государственной власти субъекта РФ. ЦИК предполагает последовательно расширять в регионах на предстоящих выборах этот современный вид сбора подписей.

В-шестых, в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции перед избирательной системой встала непростая задача — организовать и провести выборы, обеспечив при этом безопасность жизни и здоровья всех участников избирательного процесса. Для этого в законодательство были внесены изменения, предусматривающие возможность отложить голосование при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации и при наличии угрозы жизни и (или) здоровью избирателей, участников референдума.

Важным нововведением стала возможность проведения голосования в течение нескольких дней подряд (но не более трех дней), что позволяет обеспечить санитарно-эпидемиологическую безопасность граждан во время выборов.

Для организаторов выборов многодневное голосование — это тяжелейшая работа и еще более высокая ответственность. Но мы понимаем, что это расширяет возможности наших избирателей во время выборов и в большей степени обеспечивает их избирательные права, делая их участие в жизни страны более доступным, удобным и безопасным. Важно, что формат многодневного голосования положительно воспринят большинством граждан России.

По данным опроса ВЦИОМ, проведенного в сентябре 2020 года, 84% респондентов отметили удобство голосования в течение трех дней. А 77% поддерживают проведение выборов в подобном формате в будущем.

Что касается вопроса применения многодневного голосования на выборах в Госдуму в 2021 году, то пока говорить об этом преждевременно. Центризбирком будет принимать решение в зависимости и от эпидемиологической ситуации, и с учетом всех других факторов, которые будут актуальны к моменту начала избирательной кампании.

В-седьмых, постепенно, в виде последовательно увеличивающихся пилотных проектов, внедряется система дистанционного электронного голосования (ДЭГ), которая позволяет гражданам участвовать в выборах со своего электронного устройства с выходом в сеть Интернет из любой точки мира. Кстати, при осуществлении пилотных проектов по ДЭГ явка на "электронные участки" в 2019–2020 годах превысила 90% от включенных в список для участия в дистанционном электронном голосовании на всех выборах, где оно применялось.

Для фиксации голосов граждан используется технология "блокчейн", которая гарантирует их сохранность и тайну голосования.

При этом речь не идет о замене традиционных форм голосования — расширение применения ДЭГ осуществляется наряду с совершенствованием традиционных, основных форм голосования, от которых никто не собирается отказываться. При этом развитие ДЭГ расширяет для избирателей возможности выбора способов голосования. Главные требования, которые мы обязаны будем выполнить, прежде чем будет принято решение о широкомасштабном (подчеркну — исключительно добровольном) применении электронного голосования, — это полная неуязвимость системы от внешнего несанкционированного вмешательства, обеспечение тайны голосования наряду с созданием системы общественно-политического контроля е-голосования, гарантирующей высокий уровень доверия со стороны общества.

В-восьмых, внедрение системы видеонаблюдения, которая нигде не применяется так широко, как в России. Можно наблюдать весь процесс голосования — от первого бюллетеня, опущенного в ящик для голосования, до ввода протоколов об итогах голосования в систему ГАС "Выборы". На выборах президента РФ в 2018 году видеонаблюдением были охвачены участки, где голосует примерно 80% избирателей России. Полагаю, что на предстоящих выборах депутатов Госдумы восьмого созыва мы сохраним эту высокую планку.

В-девятых, по оперативности подсчета голосов избирателей мы давно "догнали и перегнали" большинство развитых стран мира, и это с учетом расстояний и часовых поясов нашей страны. Благодаря внедрению технологии QR-кодирования протоколов участковых избирательных комиссий 98% протоколов вводятся в систему ГАС "Выборы" уже к полуночи дня голосования. Любой наблюдатель может сравнить данные протокола, выданного непосредственно на участке, и введенные в систему ГАС "Выборы".

Надо ли говорить о том, как промедление с определением итогов голосования ставит под сомнение чистоту результатов выборов? Осенью этого года на примере президентских выборов в США все мы были свидетелями того, к чему могут привести подобные задержки в подсчете голосов избирателей.

В-десятых, ЦИК России нынешнего состава всегда остро реагирует на любые факты нарушения законодательства о выборах, как со стороны членов избирательных комиссий, так и со стороны иных участников избирательного процесса.

Эта принципиальная позиция ЦИК России позволила ей совместно с региональными комиссиями за период с 2016 по 2020 год добиться признания недействительными итогов голосования на 87 избирательных участках в связи с нарушениями избирательного законодательства, не позволяющими с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. По сравнению с объемом проведенных кампаний и задействованных на них избирательных участков это количество ничтожно мало, но сам факт, что делается это по решению самих комиссий, свидетельствует об их принципиальном подходе в вопросе обеспечения легитимности избирательного процесса.

При этом динамика случаев, когда было бы невозможно с достоверностью установить итоги голосования на избирательных участках и они требуют отмены, заметно идет на спад последние годы: подавляющее большинство таких случаев — 68 — было отмечено в период с 2016 по 2018 год. По результатам единого дня голосования в 2019 году комиссиями отменены итоги на 15 избирательных участках, а в 2020 году — только на четырех избирательных участках.

Важным шагом в оздоровлении избирательной системы является усиление мер по пресечению противоправных действий. В последние годы по нашей инициативе внесены серьезные изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс об административных правонарушениях в части ужесточения уголовной и административной ответственности за преступления, связанные с нарушением законодательства при проведении выборов.

Это повлекло за собой значительное сокращение случаев реальных, подтвержденных нарушений избирательного законодательства.

Так, если из поступивших в ЦИК России жалоб в период проведения избирательных кампаний в единый день голосования 18 сентября 2016 года подтвердились факты в 8,11%, то по избирательным кампаниям, прошедшим 13 сентября текущего года, подтвердилось только 3,35%.

Идет процесс последовательного "очищения" избирательной системы от людей, допустивших нарушения. ЦИК России настоятельно требует, чтобы эти люди не оставались в составах комиссий, а в ряде случаев — чтобы по данным фактам проводились проверки правоохранительными органами и выносились соответствующие решения.

Так, из-за допущенных нарушений в период с 2016 по 2020 год досрочно прекращены полномочия почти 50 членов территориальных комиссий и более 300 членов участковых комиссий.


Созданы и успешно внедрены "Цифровые стандарты" избирательного процесса: механизм "Мобильный избиратель"; изготовление протокола об итогах голосования с машиночитаемым кодом (QR-кодирование); видеонаблюдение, применение электронных средств подсчета голосов (КОИБ); организация работы уникального Информационно-справочного центра ЦИК России; "вооружение" членов избирательных комиссий современным электронным рабочим блокнотом, позволяющим более грамотно и оперативно решать многие возникающие в процессе выборов вопросы, и др.

Совсем недавно все это воспринималось как новации, а сейчас уже это обычные стандарты проведения отечественных выборов.

В отличие от многих стран в Российской Федерации не практикуется применение непрозрачных форм голосования — голосования по почте и "многомесячного" досрочного голосования.

В 2019 году ЦИК России стала участником национальной программы "Цифровая экономика". Мы должны создать цифровые сервисы для всех участников избирательного процесса и новую цифровую платформу, которая будет обеспечивать предоставление всех этих сервисов. Эта платформа станет новой современной версией системы ГАС "Выборы" и будет внедряться постепенно.

До конца 2020 года запланирована реализация на портале госуслуг сервиса выдвижения кандидатов в состав территориальных избирательных комиссий. В дальнейшем планируется реализация сервисов сдачи финансовой отчетности кандидатов, политических партий и избирательных объединений, подачи и проверки документов.

В 2021 году и далее планируется реализовать цифровые сервисы для других категорий участников избирательного процесса — в частности, для наблюдателей и представителей СМИ. Ведется работа над созданием сервисов для участковых избирательных комиссий, государственных органов, органов местного самоуправления и учреждений, взаимодействующих с избирательной системой.

Внедрение "цифровых избирательных стандартов" качественно изменило и сами выборы, и подведение их итогов. Но это только начало. Избирательная система России стоит на пороге "цифрового скачка". Внедрение цифровых сервисов для всех участников избирательного процесса открывает возможность более широкого участия граждан в политической жизни страны, а сами избирательные процедуры делает более доступными и дружественными. Умная, целесообразная цифровизация избирательного процесса не вытесняет человека, а наоборот — дает ему возможность быть в центре событий, повышает роль, статус и уверенность в расширяющихся возможностях человеческой личности.


В отличие ряда стран, органы государственной власти в России избираются гражданами на прямых конкурентных выборах.

Что касается открытости, то в Российской Федерации подсчет голосов проводят не специальные чиновники, как в ряде западных стран, а члены участковых избирательных комиссий, назначенные политическими партиями или делегированные в комиссии напрямую гражданами на собраниях. В настоящее время в составах участковых избирательных комиссий работают представители практически всех ныне существующих политических партий, в полной мере отражая политическую палитру страны.

Трудно себе представить, но в избирательных комиссиях разного уровня у нас трудятся почти миллион человек — это население таких стран, как Черногория и Исландия, вместе взятых. За прошедшие годы качественно изменились составы и участковых, и территориальных комиссий по всей стране, увеличилось представительство различных политических партий. Особенно радует, что на работу в избиркомы приходит молодежь. Неравнодушная, активная и ответственная. Люди — это наша самая большая ценность, оплот всей избирательной системы.


Более того, в России, при проведении выборов федерального масштаба, в отличие, например, от США, не ограничивается присутствие на избирательных участках международных наблюдателей (в США в 18 штатах существует полный запрет на присутствие международных наблюдателей, в ряде других штатов действует частичный запрет). А у нас на прошедших президентских выборах в 2018 году присутствовало свыше полутора тысяч международных наблюдателей — от ОБСЕ и других организаций!

Аккредитованные иностранные журналисты, наряду с нашими отечественными СМИ, имеют возможность освещать ход голосования, находясь на избирательном участке, в том числе при подсчете голосов и составлении протокола об итогах голосования. В ряде западных стран представителей СМИ, особенно из России, к этому "таинству" даже близко не подпускают.

Несмотря на неблагоприятную международную атмосферу, мы и дальше намерены развивать международное сотрудничество и партнерство, но только исключительно на принципах равноправия и уважения друг к другу — делиться своим опытом и перенимать те лучшие зарубежные практики, которые соответствуют нашим национальным интересам. Печать