Правительство РФ создает Координационный центр

Запустить Координационный центр Правительства Российской Федерации, как сказано в правительственном постановлении от 12.02.2021 № 171 (опубликовано 22 февраля), планируется не позднее 31 марта 2021 года. Организационная и техническая стороны дела поручены двум ведомствам: Министерству цифрового раз вития, связи и массовых коммуникаций и АНО «Аналитический центр при Правительстве РФ».

Согласно постановлению №171 и 8-страничному положению о КЦ, он станет постоянно действующим органом при Правительстве, отвечающим за «оперативные и согласованные» действия федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций «при разрешении инцидентов (штатных и нештатных ситуаций), проработки приоритетных задач Правительства РФ и выполнения выделенных проектов».

Согласно разъяснениям, имеющимся в тексте постановления, под выделенными проектами понимаются «взаимосвязанные и координируемые мероприятия, направленные на реализацию приоритетных задач в условиях временных и ресурсных ограничений».

Пункт 9 Положения о КЦ передает Координационному центру «в пределах своей компетенции» ряд прав, в частности:

- запрашивать у федеральных и региональных органов исполнительной власти информацию и данные;
- привлекать к работе представителей этих органов;
- вносить предложения президенту РФ;
- направлять рекомендации органам власти и организациям.

Далее, в пункте 10, говорится, что решения КЦ являются обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти, принимающих участие в решении приоритетных задач и разрешении инцидентов.

Возглавит КЦ, как следует из постановления, сам премьер-министр Михаил Мишустин — на него возлагается «стратегическое управление и общее руководство». Руководить же непосредственной работой КЦ будет, по информации из Аналитического центра, один из вице-премьеров. Он, в свою очередь, назначит себе ряд заместителей.

Из документа следует, что организационно КЦ будет состоять из неких «функциональных групп», которые эти заместители и возглавят.

На первый взгляд структура КЦ выглядит слишком сложной и тяжеловесной для того, чтобы подобный орган был в состоянии разбираться с нештатными ситуациями оперативно. КЦ предполагается разделить на три группы: ситуационную, стратегическую и проектную. Каждая из этих групп состоит, в свою очередь, из ряда временных подгрупп, а помимо них, внутри КЦ могут формироваться еще и «рабочие группы», к работе в которых могут привлекаться чиновники «на аутсорсинге» (в них по должности не входящие).

Но, как уверены знающие систему принятия решения эксперты, первое впечатление может быть обманчивым.

Экономичнее и оперативнее
Создание КЦ в целом идет в русле политики Михаила Мишустина по созданию более «экономичного» правительства, в рамках которого происходит оптимизация работы аппарата и перераспределение обязанностей членов кабмина, рассказала «Эксперту Online» Татьяна Радченко, бывшая до января этого года начальником управления в АНО «Аналитический Центр при Правительстве РФ» (одного из двух исполнителей Постановления №171).

«Создание Координационного центра — это один из эпизодов той административной реформы, которую проводит новое правительство внутри себя самого. Я понимаю, почему возникают опасения, что в результате этой реформы быстродействие при принятии оперативных решений не ускорится, а напротив, затормозится. Определенная почва под такими опасениями имеется, но пока их невозможно ни подтвердить, ни опровергнуть. Зато известно, что Мишустин пытается выстроить такую схему работы кабмина, при которой разного рода стыковочные вопросы будут решаться не путем собирания разрозненных совещаний вовлеченных лиц, а с помощью специального инструмента, который всегда будет наготове», — говорит она.

До сих пор чрезвычайными ситуациями в макроэкономике правительство все равно занималось и в отсутствие особого Координационного центра. Вернее, такой центр (или центры) существовали без формальной институализации. Реагирование на те или иные кризисные ситуации возлагалось на того вице-премьера, кому по содержанию конкретной ситуации они были ближе. Радченко рассказывает, что в рамках такого быстрого реагирования создавались временные правительственные комиссии. Они, по сути, исполняли функции ситуационных штабов. Постановление №171 заменяет такие одноразовые и монофункциональные «координационные центры» на один, постоянно действующий и мультифункциональный.

Перманентность его работы подчеркивается и тем, что помимо «внештатных» задач в ведение КЦ причисляются и задачи штатные. В российских условиях такими «штатными нештатными ситуациями» может быть всё что угодно: от скачков цен на товары первой необходимости до «неожиданного наступления зимы» и прочих периодически повторяющихся «инцидентов». К «нештатным» ситуациям в принципе можно отнести и поручения президента, поскольку они тоже часто появляются как реакция на какие-то внешние раздражители, на реагирование на которые у исполнителей всегда не хватает времени и средств.

«По старой схеме, если возникала необходимость, то обязанности и полномочия исполнителей расписывались исходя из ситуации «здесь и сейчас» — ведь предугадать, где и что произойдет, невозможно. Случалось, что ситуация напрямую к ведению ни одного вице-премьера не относилась, и приходилось создавать группы для «сшивки» таких вопросов. Теперь же, когда отвечать за администрирование чрезвычайных мероприятий будет один конкретный чиновник, подобные пограничные ситуации возникать перестанут», — прогнозирует Радченко, добавляя, что планируемая схема обмена информацией между всеми составляющими новой системы позволит избежать дублирования функций между конкретными чиновниками и ситуаций многоначалия.

Самой логичной фигурой на эту позицию выглядит первый вице-премьер Андрей Белоусов. Он как куратор Минфина мог бы в роли руководителя КЦ сделать ненужными согласования многих финансовых вопросов, без которых любые распоряжения останутся только на бумаге. «Все вопросы, связанные с госзакупками, скорее всего, будут проходить через него», — полагает эксперт.

Она напоминает, что в правительстве существует застарелая болезнь, когда то или иное поручение премьер-министра по мере его продвижения к низовым исполнителям разделяется на отдельные «рукава» и «ручейки». И на «обратную сборку» этого поручения уходят недели, а то и месяцы.

«Из-за этого какие-то вопросы к моменту, когда эта сборка завершается, теряют актуальность, а то и вовсе оказываются нерешенными. Но когда речь идет о каких-то экстренных ситуациях, такую роскошь правительство позволить себе, естественно, не может. Поэтому КЦ мыслится именно как структура, которая консолидирует работу аппарата правительства и которой ничего ни с кем извне согласовывать будет не нужно», — говорит Радченко.

И все же, участия внешних акторов не избежать. В пункте 15 Положения о КЦ особо оговаривается, что его группы оценивают возможности финансирования предлагаемых ими мероприятий совместно с «заинтересованными органами федеральной исполнительной власти» (ФОИВ), вплоть до Президента РФ. Стало быть, у КЦ все же присутствует внешний ограничитель и предусматривается дополнительная цепочка согласований.

Функции КЦ , как они описаны в Положении, частично схожи с функциями ситуационных центров МЧС и Минобороны, только здесь они имеют дело с ситуациями не природного или военного характера, а экономического. Поскольку в законодательстве сегодня не существует определения, что считается чрезвычайной экономической ситуацией (в отличие от техногенной или природной катастрофы, описанных в Федеральном законе N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»), это дает будущему Координационному центру определенную свободу действий. Экономическими ЧС можно будет счесть, как было сказано выше, все, что угодно. И, следовательно, КЦ получает полномочия эти ситуации «разруливать» через голову ведомств и организаций, в чьем ведении та или иная ситуация находится «по должности». Но что этом могут быть за «экономические ЧП»?

«К чрезвычайным ситуациям, с которыми может столкнуться КЦ, могут относиться и резкий обвал курса рубля, и какие-то неприятные движения на рынке нефти, и последствия новых санкций. В общем, всё, что связано с последствиями для федерального бюджета, для функционирования каких-то отраслей промышленности, для экономики отдельных регионов. Возможно, в перспективе понятие «экономической чрезвычайной ситуации» придется урегулировать законодательно», — предполагает эксперт.

ЧС по расписанию
Перечисленные ею вероятности, впрочем, не представляют собой исчерпывающего списка «инцидентов», заниматься которыми предполагается будущему Координационному центру Правительства РФ. Создание новой структуры, не исключено, вызвано вообще не тем, что правительство ожидает в близкой перспективе каких-то «обвальных» ситуаций вроде девальвации рубля, дефолта или падения цен на российские экспортные товары. Напротив, перед кабмином маячит совершенно конкретная «чрезвычайная ситуация», причем имеющая точную дату своего наступления, ожидает глава Центра экономики инфраструктуры Владимир Косой.

«Такой чрезвычайной ситуацией является всё более с каждым днем реальная перспектива срыва нацпроектов и целей развития, которые поставил перед правительством президент в 2018 году. Контрольный срок уже близок — 2024 год. И правительство начинает понимать, что в обычном вялотекущем режиме поставленных задач достичь не получится. Очевидно, что подтягивание социально-экономических показателей к целевым уровням возможно только в режиме директивного, ручного управления экономикой. И будущий Координационный центр создается не в последнюю, если не в первую, очередь именно под такие задачи», — предположил он в беседе с «Экспертом Online».

Тем самым Косой косвенно соглашается с упоминанием имени первого вице-премьера Андрея Белоусова на роль возможного руководителя КЦ — как одного из высших чиновников, лично отвечающих за реализацию нацпроектов. Ровно год назад именно он предложил проработать систему вовлечения россиян в контроль над их реализацией. Для рассмотрения слабых мест в реализации нацпроектов первый вице-премьер предложил тогда создать специальную группу, которая заседала бы еженедельно. Это предложение «подозрительно» близко к тому, как описывается работа создаваемого КЦ в положении о его создании.

Хотя ни в постановлении №171, ни в положении о КЦ нет ни намека на именно такие причины, экономист предлагает вспомнить 2008 год, когда власти тоже выводили страну из кризиса, переключившись на ручной режим управления народнохозяйственным комплексом. Владимир Путин (занимавший пост премьера), его зам Игорь Шувалов и другие члены правительства тогда принимали важнейшие решения без какой-либо институализации этого механизма. Так что у федеральных властей опыт управления экономикой через кризисный центр имеется, пусть даже такая структура до сих пор никогда формально не создавалась.

КЦ или ЧК?
У предлагаемого сейчас Мишустиным варианта купирования «инцидентов» есть одно принципиальное — и позитивное — отличие от того, как администрировалась экономика в 2008-2009 годах, говорит Косой.

«Это как раз попытка совладать с кризисной ситуацией не в режиме ручного управления, а через создание некой институции, через формализацию этого процесса. Наличие КЦ спрямит достаточно извилистые пути принятия решений внутри правительства РФ, которые снижают эффективность работы кабмина. Возвращаясь к необходимости что-то срочно делать с нацпроектами, которые буксуют уже два с половиной года, «оперативность» становится ключевым словом. Вообще, правительству надо срочно разрабатывать позитивную повестку, которая позволит добиться, чтобы население самое позднее в будущем году ощутило перемены к лучшему. То есть перед Координационным центром стоят задачи достаточно приземленные, заранее известные, а не только ликвидация последствий каких-то непредсказуемых катастроф», — предсказывает эксперт.

Какие чрезвычайные меры будут доступны правительству через его Координационный центр? Владимир Косой напоминает, что такими мерами могут считаться какие-либо финансовые решения, предпринимаемые вне рамок утвержденного федерального бюджета.

Именно подобные меры поддержали экономику России в пандемическом 2020 году, потому что через ряд мультипликаторов они дали быструю отдачу в экономике в целом, а не только в тех секторах, куда эти средства были государством инвестированы.

Итак, можно предположить, что как чрезвычайная воспринимается теперь правительством ситуация в экономике в целом, текущая ситуация, а не гипотетические грядущие «инциденты», которыми, впрочем, такое состояние экономики тем более чревато. Вообще говоря, это восприятие верное, по крайней мере, «снизу» состояние экономики ощущается именно так.

Тогда и координационный центр можно образно охарактеризовать как «экономическое ЧК», хотя пока от него ждут скорее «пряников», чем наказаний. Но без последних — в отношении тех или иных руководителей в аппарате управления — вряд ли возможно будет преодолеть вялость в реализации средне- и долгосрочных государственных экономических планов и замедленную обратную связь. Правда, чрезвычайщина убивает творчество, выдвижение смелых и прорывных идей, но таких идей нет и без оной.

В этой логике символично, что КЦ создается на фоне дискуссии о восстановлении на Лубянской площади памятника Ф. Э. Дзержинскому, который, будучи организаторам и руководителем небезызвестной ЧК, более двух лет возглавлял позднее Высший совет народного хозяйства (ВСНХ). Едва ли не последними словами, произнесенными им публично, были: «…если вы посмотрите на весь наш аппарат, если вы посмотрите на всю нашу систему управления, если вы посмотрите на наш неслыханный бюрократизм, на нашу неслыханную возню со всевозможными согласованиями, то от всего этого я прихожу прямо в ужас». Печать