Избирательное законодательство требует новых поправок

На уходящей неделе Госдума приняла поправку в избирательное законодательство, отменяющую «день тишины» при многодневном голосовании. Сохранение в прежнем виде этой нормы, которая запрещает любую агитацию в течение суток, предшествующих дню голосования, привело к тому, что на прошлогодних региональных выборах «днем тишины» считалась суббота, хотя там, где проходило многодневное голосование, это был уже второй день выборов. “Ъ” узнал у экспертов, какие еще законодательные пробелы, возникшие после введения многодневного волеизъявления, нуждаются в срочном исправлении до старта предстоящей думской кампании.

Первые поправки, позволяющие Центризбиркому (ЦИК) ради «защиты здоровья избирателей» и их «максимального удобства» проводить досрочное голосование в течение нескольких дней до официальной даты выборов, были приняты в мае 2020 года, в разгар первой волны коронавируса. Заодно в тех же целях было узаконено голосование на придомовых территориях и территориях общего пользования, а также расширен перечень оснований для голосования на дому.

Впервые многодневное голосование было опробовано на конституционном плебисците прошлым летом, но регулировалось оно не избирательным законодательством, а самим Законом о поправке в Конституцию и специальными нормативными актами ЦИКа.
Необходимость растянуть процедуру волеизъявления на неделю власти объяснили неблагоприятной эпидемиологической ситуацией и необходимостью сократить количество одновременно находящихся на участках граждан.

Этот опыт сочли успешным, и буквально через две недели после плебисцита в избирательном законодательстве появилась уточненная норма, согласно которой по решению избирательной комиссии, организующей выборы любого уровня, голосование может проводиться в течение нескольких дней, но не более трех.

Первый ЕДГ комом

Правда, следующее многодневное волеизъявление — в рамках осеннего Единого дня голосования (ЕДГ) — регулировалось все еще майскими «коронавирусными» поправками, так как норма о возможности многодневного голосования без привязки к заботе о здоровье граждан была внесена в закон уже после старта избирательной кампании. И именно осенью обнаружилась коллизия с «днем тишины»: там, где решение о многодневном голосовании не принималось, днем запрета на агитацию осталась суббота, 12 сентября. Однако в 41 регионе с трехдневным голосованием это был уже второй день выборов.

После этого, по данным “Ъ”, в администрации президента обсуждался перенос «дня тишины» с субботы на четверг.
Эксперты и общественники высказывались за полную его отмену, и эту идею одобряла глава ЦИК Элла Памфилова, указывая, что с развитием соцсетей и интернета «день тишины» теряет смысл.

В итоге законодатели приняли решение отменить «день тишины» в случае многодневного волеизъявления, сохранив запрет на агитацию лишь на однодневных выборах.

Впрочем, по мнению опрошенных “Ъ” экспертов, перед выборами в Госдуму, которые тоже почти наверняка пройдут в течение трех дней (окончательное решение об этом ЦИК примет в июне, уже после официального старта избирательной кампании), в законодательстве еще остаются связанные с этой процедурой серьезные недочеты, которые можно и нужно исправить.

Контроль за сейф-пакетами

Эксперт движения в защиту прав избирателей «Голос» Андрей Бузин считает, что одним из таких пробелов является проблема хранения бюллетеней, использованных в первые два дня голосования. «Слава богу, про сейф-пакеты написали (имеется в виду постановление ЦИКа от декабря 2020 г., где прописано обеспечение сохранности бюллетеней.— “Ъ”), но не написали, что в случае, если эти сейф-пакеты используются неправильно, итоги голосования в них должны быть аннулированы». Господину Бузину известно о случаях, когда во время ЕДГ-2020 сейф-пакеты использовали с нарушением правил: «Вместо того чтобы его упаковывать так, как на нем написано, просто отрезали верхнюю часть, упаковывали и чуть ли не слюной заклеивали». Сами сейф-пакеты эксперт считает «хорошей штукой», но, по его мнению, ЦИКу следует выпустить подзаконный акт, которым будут определены санкции за их неправильное использование вплоть до отмены результатов.

О необходимости более строгого контроля за хранением бюллетеней в ночное время говорит и вице-президент Российской ассоциации по связям с общественностью, председатель комитета по политическим технологиям Евгений Минченко. «Мы озвучили целый ряд предложений по контролю над бюллетенями ночью, в том числе чтобы стояли камеры, которые постоянно снимают с нескольких точек сейфы, где хранятся бюллетени,— рассказал “Ъ” господин Минченко.— И на последней встрече Эллы Памфиловой с политологами она сказала, что эти решения будут приняты».

Другой проблемой в законодательстве с учетом многодневного голосования и расширения оснований для голосования на дому и вне избирательных участков Андрей Бузин называет ограниченные возможности наблюдения.

«Надо увеличивать возможности общественного наблюдения, причем не за счет числа наблюдателей, потому что все же это люди работающие, а, например, вводя более строгую отчетность,— поясняет эксперт.— Можно четко каждый вечер сообщать, какими методами голосования сколько людей проголосовало. Особенно актуально это с разрешением голосования на предприятиях, на многие из которых сильно затруднен доступ наблюдателей, а также присутствует риск фальсификации наблюдения».

Рамочное электронное голосование

Еще одной законодательно неурегулированной новацией остается дистанционное электронное голосование (ДЭГ), отмечает Андрей Бузин. Напомним, сейчас его позволяют проводить два документа: федеральный Закон о продлении эксперимента по электронному голосованию в Москве на 2021 год и принятые в мае 2020 года поправки в рамочный федеральный Закон об основных гарантиях избирательных прав. Но в последнем содержится лишь определение ДЭГ и упоминание о том, что регионы, где оно будет проводиться, равно как и сам порядок ДЭГ, определяются подзаконными актами ЦИКа.

Федеральное электронное голосование нужно очень тщательно прописывать в законе,— уверен Андрей Бузин.— В частности, надо определить, что для специалистов должны быть открыты коды программы».

Электоральный юрист Антон Рудаков напоминает о следующей проблеме, возникшей с введением многодневного голосования,— это оплата работы членов избиркомов на выборах муниципального уровня. «В том случае, когда проводится только муниципальная кампания, большинство муниципалитетов не в состоянии оплатить работу участковых избирательных комиссий. В большинстве муниципалитетов бюджеты дотационные, и кампаниям по довыборам не уделяется должного внимания»,— отмечает юрист. При этом на федеральных и региональных кампаниях финансы расписаны и приходят своевременно, подчеркивает эксперт: «Муниципальные же довыборы, как правило, финансируются под обещания и "честное слово" региональных минфинов».

Проблемой российского избирательного законодательства Антон Рудаков считает и дисбаланс в административном наказании для организаторов выборов и тех, кто пытается им помешать.

«Например, незаконная выдача или получение бюллетеня (ст. 5.22 КоАП) предполагает штраф 30 тыс. рублей, а вмешательство в деятельность избирательных комиссий (ст. 5.69 КоАП) — только от 2 до 5 тыс. рублей»,— отмечает эксперт.

Лучшее — враг хорошего

Политический юрист, глава избирательной комиссии Ярославской области Олег Захаров полагает, что сложности на практике могут возникнуть и с применением принятого на днях закона, который меняет порядок обжалования кандидатами отказа в регистрации на выборах. Раньше обжаловать такие решения избиркомов исходя из установленных законом сроков можно было либо в вышестоящую комиссию, либо в суд, теперь же у кандидата есть возможность обратиться в суд уже после того, как отказ проверит вышестоящий избирком. Новая норма была принята во исполнение решения Конституционного суда по жалобе Анастасии Брюхановой и Елены Русаковой, не допущенных в 2019 году к выборам в Мосгордуму. «Дело это, конечно, благое, но надо принять во внимание, что с учетом многодневного голосования сроки подачи в суд заявлений о снятии кандидатов с выборов сдвинулись на два дня назад, поскольку они отсчитываются от первого дня голосования. И теперь те, кто не заметит все эти изменения в совокупности, рискуют прийти в суд слишком поздно, когда рассмотрение по существу уже невозможно»,— подчеркивает господин Захаров.

Глава избиркома приводит пример, когда в прошлом году в Костромской области суд снял кандидата с выборов в субботу, хотя в пятницу за него еще голосовали, и к воскресенью его пришлось вычеркивать из бюллетеней.

«А вот в Псковской области, наоборот, в субботу суд кассационной инстанции принял решение восстановить кандидата, и вечером пришлось экстренно перепечатывать бюллетени на воскресенье, добавлять в них кандидата»,— рассказывает Олег Захаров. Такие ситуации, хоть и имеют локальный характер, могут придать негативную окраску любым результатам выборов, отмечает глава облизбиркома. «В целом же с избирательным законодательством не все так плохо, как принято считать,— резюмирует господин Захаров.— Есть точечные вопросы, но даже без их регулировки все будет работать и ничего не сломается, этот поезд уже давно на рельсах и исправно функционирует».