Идею вертикали власти в здравоохранении смягчили

Минздравом опубликован проект постановления правительства о порядке согласования министерством кандидатур глав региональных министерств и управлений здравоохранения. Идея вертикали власти в здравоохранении, реализующаяся с осени 2019 года, в проекте принимает мягкую форму: по существу, никаких формальных требований к кандидату на пост руководителя регионального здравоохранения нет, но федеральный Минздрав должен получить безусловное право вето на не устраивающее его назначение. Проблема, видимо, шире чисто медицинской — профессионализацией вертикали власти заняты и другие ведомства, и единого подхода к вопросу у них нет.

Проект постановления правительства, опубликованный Минздравом на regulation.gov.ru, описывает порядок согласования ведомством кандидатур региональных министров здравоохранения (или претендентов на аналогичную должность). Такое право Минздрав имел до 2015 года, формально потому, что охрана здоровья — предмет совместного ведения федеральных и региональных властей, хотя по существу совместных учреждений здравоохранения нет. Минздрав руководит федеральной сетью и инфраструктурой, региональные министерства или их аналоги — учреждениями здравоохранения на местах. Воссоздание вертикали власти началось осенью 2019 года, и правительство пошло по самому длинному и надежному пути: в апреле 2021 года Госдума внесла в закон «Об охране здоровья» поправки, требующие согласования кандидатур, 31 мая на совещании у вице-премьера Татьяны Голиковой было решено, в каком порядке его проводить.

Подбор глав региональных минздравов всегда был сложен из-за их влияния на региональные фармрынки и закупки лекарств для госпитального сегмента через систему ОМС: в устройстве госуправления в регионах РФ это один из столпов власти.

В свою очередь, Минздраву, утратившему право согласования при неизвестных обстоятельствах, «второй ключ» при назначении региональных министров нужен в основном для предотвращения злоупотреблений — возможностей навязывать кандидатуры губернаторам он не дает. Важен порядок, описанный в проекте, еще и потому, что к региональным министрам (как, впрочем, и ко всем остальным) не установлено формальных и образовательных требований: они, как правило, рекомендательны и при наличии административного ресурса легко обходятся.

На деле этот момент важен не только для Минздрава: в РФ формальное разделение постов во власти на политические (заполняемые по политическим мотивам и не требующие в общем случае специальных навыков) и административные (на которые может претендовать только профессионал, обычно защищенный от отставки при смене руководителя) почти не практикуется.

Минздрав рассматривает должность главы облздрава как профессиональную, губернаторы же часто видят ее политической: человек на этой должности контролирует важнейший ресурс региональной власти.

Наконец, отложенная из-за пандемии COVID-19 реформа первичного звена в здравоохранении может даже ускорить идущую с 2020 года активную смену глав облздравов — реформа предполагает значительные федеральные вливания в подконтрольные регионам структуры здравоохранения, и федеральный Минздрав явно хотел бы с 2022 года иметь взаимопонимание с региональными чиновниками.

Проект Минздрава выглядит не ультиматумом губернаторам, а компромиссом. Кандидатуры представляются в специальную министерскую комиссию рекомендательным письмом главы региона, и в них должны быть представлены сведения о высшем профессиональном образовании (неявно предполагается, что оно будет специализированным медицинским, но прямого требования нет) кандидата или переподготовке. Комиссия во главе с федеральным министром или замминистра проводит с кандидатом собеседование и формальное тестирование по схеме, работающей в конкурсах в госструктурах (по постановлению правительства от 31 июня 2018 года №397), и вправе согласовать назначение или отказать. Процедура занимает до одного месяца. При отказе глава региона вправе инициировать «согласительную процедуру» и повторное рассмотрение, но и здесь министерская комиссия может отказать, и в этом случае та же кандидатура может быть внесена на рассмотрение не ранее чем через год — видимо, так блокируется возможность игнорировать федеральную позицию, назначая на пост регионального минздрава исполняющих обязанности. Сам же федеральный Минздрав может в любой момент согласовать на нужный пост какую угодно кандидатуру, сохраняя за собой последнее слово.

Очевидно, что в процессе неформально участвует еще много игроков в политической власти и бизнесе, но новый порядок замыкает все переговоры на Минздрав в Москве и губернаторов на местах.

В последние несколько лет (см. “Ъ” от 20 ноября 2020 года, 21 мая 2019 года) в разных стадиях вертикализации находятся Минпросвещения, Минпромторг, Минюст, Минфин и сами региональные власти, у которых возникают те же проблемы с местным самоуправлением. Пока каких-то системных попыток правительства решить базовые проблемы, тормозящие процесс, не видно — систематизация образовательных цензов на госслужбе противоречит распространенной в РФ идее «персональных команд» растущих административно руководителей, а чисто бюджетное по технологии разделение полномочий между уровнями власти при существующей бюрократической культуре дает мало шансов на создание в госслужбе узкопрофессиональных команд. Пока в правительстве лишь строят планы на унификацию HR-активности на федеральном и региональном уровнях до 2024 года, и вряд ли этот процесс будет бесконфликтным — речь идет не о символической власти, а о сути властных полномочий. Печать