Госустройство России изменят без правки Конституции

Проекту закона об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ после первого чтения 9 ноября предстоит такая доработка, которая должна дать регионам определенные ответы на их многочисленные вопросы. Вряд ли стоит ждать каких-либо концептуальных изменений, но, возможно, все-таки прояснятся некоторые загадочные пассажи. Например, ст. 60, где говорится об особенностях публичной власти, в том числе на территории региональных столиц. Прямое прочтение данной нормы не оставляет сомнений, что это закладка под будущую возможность федерального Центра взять их под свой контроль – и управленческий, и финансовый, и политический. Если замысел действительно такой, то госустройство РФ останется федеративным только в тексте Конституции.

Даже название этой статьи законопроекта сенатора Андрея Клишаса и депутата Госдумы Павла Крашенинникова сформулировано крайне неоднозначно: «Особенности осуществления публичной власти на федеральных территориях, на территориях административных центров (столиц) субъектов РФ и на иных территориях». И если с последними все понятно – это всякого рода ЗАТО, зоны опережающего развития и инновационные центры, а также арктические территории, на которых объективно возможно и даже эффективно именно федеральное управление, то региональные столицы в этот ряд не слишком вписываются.

А если еще учесть тот факт, что вместе с ними через запятую идут федеральные территории, которые прямо управляются из Кремля, – например черноморский «Сириус», – то подозрения превращаются в уверенность. И ее только укрепляет конструкция самого проекта. «Федеральным законом могут быть установлены особенности осуществления публичной власти и взаимодействия органов публичной власти на созданных в соответствии с федеральным законом федеральных территориях, на территориях административных центров (столиц) субъектов РФ», – гласит ч. 1 ст. 60. Вторая же ее часть указывает, что этим же пока отсутствующим законом могут устанавливаться «особенности осуществления полномочий органов госвласти субъекта РФ на территориях административных центров (столиц) субъектов РФ», равно как и на федеральных территориях.

То есть это очевидное указание на то, что не федеральному Центру будет разрешено оказывать влияние на столицы регионов, а именно последним позволят иметь в своих же административных центрах какие-то властные полномочия. Если это действительно так, то налицо реальный план по унитаризации пока еще федеративного государственного строя, который, конечно, на какое-то время останется в Конституции, но уже не будет действовать в реальности. Ведь сейчас даже по отношению к городам федерального значения – Москве, Санкт-Петербургу и Севастополю – центральная власть не имеет каких-то особенных полномочий. Данный статус скорее выгоден самим этим особым субъектам РФ. Как предполагает «НГ», в проекте Клишаса–Крашенинникова делается некая закладка на будущее. Возможно, под преемника нынешнего президента, который не будет иметь безусловного авторитета в государственных делах, как его предшественник. «НГ» попросила экспертов пофантазировать на тему ст. 60.

Член политкомитета «Яблока» Эмилия Слабунова пояснила, что на неудачно прописанную формулировку закона надеяться не приходится, она сделана таковой сознательно. «Скорее всего речь идет о контроле за столицами регионов со стороны администрации президента, чтобы до конца встроить их в единую властную вертикаль», – считает она. По мнению Слабуновой, это делается в том числе и под президентские выборы 2024 года, к которым начали готовиться уже в 2020-м через принятие поправок к Конституции и обкатывание новых избирательных технологий. «Поскольку все протестные настроения аккумулируются преимущественно в столицах регионов, Кремль хочет взять их на особый контроль.

А губернаторы просто не в состоянии справиться с проблемами своими силами, карта регионов превращается постепенно в карту горячих точек – вот эту проблему и будут решать», – заявила «НГ» Слабунова. Кроме политической, она видит и финансовую составляющую: «Федеральному Центру проще контролировать распределение и расход ресурсов с самого верха, если давать все подряды своим структурам».

Президент Российской ассоциации политических консультантов Алексей Куртов смотрит на ст. 60 так: «В законе реализуется желание президента выстроить вертикаль публичной власти. Поэтому идет планомерное уменьшение полномочий всей местной власти и увеличение полномочий власти федеральной. Но полномочия губернаторов урезать явно не будут, их просто разложат по полочкам. То есть у губернаторов останется меньше возможностей для маневра, но рычаги для принятия решений будут». Эксперт считает, что это и финансовое, и политическое решение. По мнению Куртова, изменения могут быть связаны с предстоящими выборами 2024 года, но в принципе это более универсальное решение: «Это классическое уменьшение рисков для политической системы и достройка вертикали. А Вавилонскую башню можно достраивать и совершенствовать всегда, конкретное время не имеет значения», – подчеркнул он.

Генеральный директор Центра политической информации Алексей Мухин полагает, что это будет дальнейшее «цементирование Федерации с целью избежать искушений сепаратистскими настроениями». По мнению эксперта, часть политического функционала губернаторов перейдет федеральной власти, а взамен губернаторам дадут более широкие полномочия в части экономики и социальной сферы. «Кремлю нет смысла делиться с регионами политическими полномочиями, есть цель построить единый организм, а не сохранять феодальные княжества», – заявил он. При этом Мухин не захотел привязывать происходящее к 2024 году, изменения явно нацелены на более долгую перспективу. Он напомнил, что на нужды регионов зачастую выделяются средства, которые не доходят до граждан, а возвращаются в бюджет. И теперь, судя по всему, губернаторам будет разрешено больше контролировать перетоки ресурсов с макроэкономического на микроуровень.

Глава аналитического центра КПРФ Сергей Обухов пояснил «НГ»: «Здесь и политические, и финансовые мотивы. Когда размер кормушки сокращается, важно иметь доступ к любому ресурсу. А поскольку власть утратила поддержку активного меньшинства, что проявляется именно в столицах регионов, есть цель стреножить такую активность. То есть получается, что одновременно Кремль хочет взять под более жесткий контроль самих губернаторов, а тем – отдать под более жесткий контроль их же территории. Все это делается и под будущие федеральные выборы». По словам Обухова, губернаторов все больше делают винтиками машины управления и громоотводами, на них перекладывают ответственность, одновременно усиливая контроль за ними: «Это единая система удержания власти при помощи бетонирования вертикали».

Первый вице-президент Центра политических технологий Алексей Макаркин уверен, что в законе «нет никаких случайностей, это отсылочная норма – закладка на будущее». Но он считает, что будущие президентские выборы здесь ни при чем, речь идет об усилении текущего политического контроля. «Власти в идеале хотелось бы, чтобы губернаторы и мэры были все от ЕР, тогда бы и вертикаль была достроена. И хотя сейчас контроль над территориями вроде бы есть, все-таки предусмотрена норма под всякие случайности. Например, мэром какой-нибудь столицы может стать несистемный оппозиционер – и тогда город можно будет просто взять под федеральное управление. Однако к власти может прийти и несогласованный губернатор от системной оппозиции – и тогда Кремль, наоборот, может предоставить более широкие полномочия системному мэру столицы региона «по просьбам трудящихся», – предположил Макаркин, напомнив, что во времена Ельцина такие ситуации уже возникали. «Сейчас через Госдуму при конституционном большинстве ЕР можно провести все что угодно, наверное, власть страхуется на годы вперед, чтобы свести разные риски к минимуму», – отметил он. Печать