ДОН: история международного договора

19 мая 2021 года Госдума единогласно приняла внесенный президентом России Владимиром Путиным законопроект о денонсации Договора по открытому небу.

История подписания

Договор по открытому небу (ДОН, Treaty on Open Skies) предоставляет право его участникам совершать облеты территорий друг друга для наблюдения за военной деятельностью.

Предложение обмениваться военной информацией и проверять ее путем взаимной аэрофотосъемки территорий впервые было озвучено президентом США Дуайтом Эйзенхауэром на конференции глав четырех держав (СССР, США, Великобритания, Франция) в Женеве 21 июля 1955 года. Эйзенхауэр считал, что "эта идея может открыть маленькие ворота в стене разоружения". Переговоры начались в конце 1950-х годов, однако были прекращены после инцидента с американским разведывательным самолетом U-2 в мае 1960 года (был сбит в воздушном пространстве СССР). Весной 1989 года президент США Джордж Буш - старший предложил руководству стран НАТО и Организации Варшавского договора вернуться к обсуждению этого вопроса. Первые два раунда переговоров состоялись в 1990 году в Оттаве (Канада) и Будапеште (Венгрия). Затем переговорный процесс был продолжен в Вене в 1991 и 1992 годах.

21 марта 1992 года в Вене документ был парафирован. 24 марта 1992 года в Хельсинки его подписали представители 27 стран - членов Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (европейские государства, а также США и Канада; с 1995 года Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, ОБСЕ). Договор вступил в силу 1 января 2002 года после ратификации 20 странами (РФ ратифицировала 26 мая 2001 года).


Участники

Сейчас участниками Договора являются 32 из 57 стран ОБСЕ: Белоруссия, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Исландия, Испания, Италия, Канада, Латвия, Литва, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Турция, Украина, Франция, Финляндия, Хорватия, Чехия, Швеция, Эстония. Договор подписала, но не ратифицировала Киргизия.

США вышли из ДОН 22 ноября 2020 года.

Основные положения

Документ регламентирует проведение полетов, содержит требования к самолету и аппаратуре наблюдения, устанавливает правила обработки собранных сведений. Информация поступает в банк данных, который доступен для всех участников. Предусмотрена возможность расширения его действия на другие области (контроль за экологическим состоянием, обстановкой в зонах чрезвычайных ситуаций, мониторинг территории и действий противостоящих сторон в рамках миротворческих операций ОБСЕ).

Маршрут полета самолета наблюдения должен проходить не ближе 10 километров от границы прилежащего государства, которое не является участником соглашения. Договор разрешает создавать группы. Так, Россия и Белоруссия составляют одну группу государств - участников, другую образуют Бельгия, Нидерланды и Люксембург.

Квоты

Договор закрепляет за каждым участником определенное количество квот (в т.ч. активных, когда страна выполняет инспекционные полеты над территорией другого государства, и пассивных, когда она принимает инспекции других государств). У США (до выхода из ДОН) и группы в составе России и Белоруссии было по 42 полета в год. У Германии, Канады, Франции, Великобритании, Италии, Турции и Украины - по 12 полетов. Самая малая квота - два - у Португалии. При этом целиком квоту нельзя использовать для полетов только над одним государством.

Самолеты, аэродромы

Самолет наблюдения не оснащен каким-либо вооружением. Установленная на нем аппаратура (аэрофотоаппараты) проходит освидетельствование представителями государств ДОН, что исключает возможность использования технических средств, не предусмотренных Договором. На борту всегда присутствуют представители той страны, над территорией которой проходит полет. Предусмотрена возможность использования самолетов, принадлежащих наблюдаемой стороне. Полет осуществляется с определенного аэродрома. В России такие аэродромы расположены в Кубинке (Московская область), Улан-Удэ, Магадане и Воркуте. Для инспекционных полетов с каждого из аэродромов устанавливается максимальная дальность.

Для проведения наблюдательных полетов Россия использовала специально оборудованные самолеты Ту-214ОН, Ан-30 и Ту-154М-Лк-1. США эксплуатировали Boeing OC-135B Open Skies.

Запрет на полеты

Возможность каких-либо ограничений на наблюдательные полеты из соображений секретности, национальной безопасности и т.д. Договором не предусмотрена. Однако, согласно статье VIII, наблюдаемая сторона может запретить полет, если он нарушает изложенные в документе процедуры, требования к оборудованию самолета или маршруту. Каких-либо санкций к наблюдаемой стороне за запрет полетов не предусмотрено.

Консультативная комиссия и обзорные конференции

С целью практической реализации положений ДОН была учреждена Консультативная комиссия по открытому небу (ККОН) со штаб-квартирой в Вене (в секретариате ОБСЕ), которая формируется из представителей государств - участников. Она проводит не менее четырех сессий в год, а внеочередные сессии созываются по запросу одной или более стран - участниц. Решения в комиссии принимаются консенсусом и имеют обязательную силу. Согласно ДОН раз в пять лет проводятся конференции по рассмотрению выполнения этого документа. Первая состоялась в феврале 2005 года, вторая - в июне 2010 года, третья - в июне 2015 года, четвертая - в октябре 2020 года.

Выполнение в 1990-2020 годы

Практическая проверка положений договора началась еще до его вступления в силу. Первые пробные полеты были выполнены Венгрией и Канадой в 1990 году. В 1992 году состоялся первый пробный полет над территорией России, совместно осуществленный Россией и Великобританией. С 24 марта 1992 года по 31 декабря 2001 года действовал режим временного применения Договора. В 2011 году Грузия в одностороннем порядке заявила о прекращении сотрудничества с Россией в рамках договора из-за конфликта вокруг полтического статуса Абхазии и Южной Осетии. Ежегодно над территориями стран - участниц совершалось около 100 инспекционных полетов.

Взаимные претензии США и РФ, выход США

США на протяжении нескольких лет обвиняли Россию в нарушении ряда условий документа, в частности в ограничении наблюдательных полетов над Калининградской областью в 500 км и в 10-километровой зоне вдоль границ с Абхазией и Южной Осетией. Россия объясняет ограничение над Калининградской областью тем, что из-за длительных полетов в рамках ДОН все воздушное пространство области перекрывается для гражданской авиации. Что касается Абхазии и Южной Осетии, то РФ признает их независимыми государствами, в связи с чем, по соглашению, в 10 км от границы с ними полеты запрещены. Другие страны считают их территорией Грузии, т.о. это вопрос международных отношений, и он не может рассматриваться как нарушение ДОН. В свою очередь Москва выдвигала претензии Вашингтону в усложнении процедуры согласования и в ограничении наблюдательных полетов полетов, в частности над Алеутскими и Гавайскими островами.

ДОН после выхода США

Европейские участники ДОН выразили сожаление в связи с решением Вашингтона о выходе из документа (объявлено 21 мая 2020 года). В совместном заявлении от 22 мая 2020 года 11 западноевропейских стран подчеркнули, что Договор является "важнейшим элементом системы укрепления доверия, которая была создана в последние десятилетия в целях повышения прозрачности и безопасности в евро-атлантическом регионе". О приверженности документу заявили Германия, Франция, Великобритания.

Российская сторона указывала, что после выхода США участниками ДОН остаются страны, входящие в НАТО, что позволяет Вашингтону получать информацию от них. В то время как России будет запрещено осуществлять инспекции над территорией США. В МИД РФ заявили, что Москва выдвинула "конкретные, соответствующие фундаментальным положениям" ДОН предложения по поддержанию его жизнеспособности, однако не получила поддержки со стороны союзников США. 15 января 2021 года в заявлении МИД РФ о начале процедуры выхода России из документа, отмечалось, что это решение было принято в связи с нарушением "баланса интересов государств - участников", достигнутого при заключении Договора", и при отсутствии прогресса в устранении препятствий для продолжения его выполнения.

6 апреля 2021 года американские военные приняли решение разобрать на запчасти самолеты, которые ранее, согласно условиям Договора, применялись США для проведения наблюдательных полетов над Россией.

Процедура выхода России из ДОН

15 января 2021 года МИД РФ объявил о начале внутригосударственных процедур по выходу из Договора. Ведомство сообщило, что данный шаг предпринят из-за денонсации соглашения Вашингтоном и "отсутствия прогресса в стабилизации действия документа".

11 мая 2021 года президент РФ Владимир Путин внес в Государственную думу законопроект о денонсации ДОН. В тексте проекта закона отмечено, что данное решение принимается в обстоятельствах выхода из него США 22 ноября 2020 года, что "существенно нарушило баланс интересов государств - участников Договора", "нанесло серьезный ущерб соблюдению договора и его значимости в укреплении доверия и транспарентности" вследствие чего "возникла угроза национальной безопасности Российской Федерации".
Печать