Эксперты размышляют о главной интриге в политической повестке

Пожалуй, главной интригой в политической повестке этой недели стала возможная отмена прямых выборов губернаторов. Несколько федеральных СМИ назвали даже конкретную дату — 27 апреля. В этот день на заседании Совета законодателей президент России Владимир Путин якобы должен был выступить с такой инициативой. Позднее в Кремле опровергли эту информацию.

Впрочем, нескольким регионам могут дать возможность под свою ответственность перейти на непрямую модель выборов губернаторов, однако о масштабной политической реформе речи пока не идет.

Такие процессы не могут проводиться за несколько недель, оставшихся до официального назначения выборов, а массовая их отмена создаст ощущение чрезвычайной ситуации, что невыгодно власти. Хотя собеседники ЯРНОВОСТЕЙ считают, что это можно сделать в рамках действующего законодательства.

Вспоминаем, как отменяли и возвращали в России губернаторские выборы и как это влияло на поведение глав регионов с элитами и избирателями.

«Идет голосование, растет правосознание, выборы-выборы, кандидаты — ***», — пел Сергей Шнуров в знаменитом фильме «День выборов». В нем ушлая пиар-команда выдуманного «Как бы радио» по заданию таинственного олигарха случайно выбирает губернатором одной из областей Поволжья спойлера. «В 2004 году выборы губернаторов в России были отменены», — так заканчивается фильм.

Впервые губернаторские выборы были проведены в 1991 году в Москве, Ленинграде (нынешний Санкт-Петербург) и Татарстане, однако до 1996 года во многих регионах главы администраций назначались президентом. С 1996 по 2005 год губернаторов выбирали повсеместно вплоть до отмены. Они вернутся только в 2012 году.

Как уже говорилось, в последние недели в политическом истеблишменте вновь начали обсуждать возможную отмену губернаторских выборов в связи с непростой экономической ситуацией.

На самом деле речь идет о том, что некоторым регионам могут дать право по собственному выбору и под свою ответственность перейти на уже действующую, так называемую «вторую» модель выборов глав регионов, когда кандидата избирают голосованием членов регионального парламента. Об этом говорят два источника ЯРНОВОСТЕЙ, близких к Администрации Президента.

— Действующее законодательство предусматривает возможность как прямых выборов главы региона голосованием избирателей, так и голосованием заксобраний. Возможно, что какие-то регионы захотят временно или постоянно перейти на вторую модель, но они должны будут принимать это решение сами и под свою ответственность. Не стоит перекладывать ее на президента, — говорит один из собеседников, приводя аналогии с тем, как регионам предложили самим брать на себя ответственность за набор мер по борьбе с коронавирусом.

Другой источник добавляет, что такой переход от прямой модели на выборах в сентябре 2022 года не может быть массовым, так как это создаст впечатление экстремальной ситуации в стране.

Наконец, перенос выборов на год возможен по действующему законодательству только в ситуации ЧС, которую объявлять не будут, или же в связи с принятием нового законодательства о принципах организации местной власти. Но — опять же! — не для губернаторов, а только для части муниципалитетов.

Источник добавляет, что перенос выборов на год был бы самым нелогичным решением: Россия еще не ощутила всех последствий санкций, а к 2023 году они проявятся уже в большем объеме, и выборы будут куда более тяжелыми для власти, учитывая, что весной 2024 года ожидаются еще и президентские выборы.

— Политической реформы логичнее ждать как раз после выборного цикла-2022, — добавляет собеседник ЯРНОВОСТЕЙ.

Молчание тяжеловесов и борьба за единство

Поводом для отмены губернаторских выборов стал теракт в школе № 1 Беслана 1-3 сентября 2004 года.

Спустя десять дней после трагедии на расширенном заседании правительства с участием губернаторов Владимир Путин, всего несколько месяцев назад избравшийся на второй президентский срок, заявил:

«Убежден, единство страны — это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно... Прежде всего, важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и соответственно должны работать как целостный соподчиненный единый организм.

Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором — это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно.

Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства.

В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции и предложен в проектах, представленных целым рядом руководителей субъектов Российской Федерации».

Телевизионные камеры выхватывали недовольные лица руководителей-тяжеловесов: Юрия Лужкова (Москва), Минтимера Шаймиева (Татарстан), Эдуарда Росселя (Свердловская область), Муртазы Рахимова (Башкортостан) и других.

Последние губернаторские выборы того периода состоялись в Ненецком автономном округе в начале 2005 года. На них победил Алексей Баринов, уже в мае 2006 года арестованный по обвинению в мошенничестве и вскоре уволенный с формулировкой «утрата доверия». До него с такой же формулировкой ушел в марте 2005 года глава Корякского автономного округа Владимир Логинов.

Настоящие тяжеловесы, впрочем, свои посты сохранили. Более того, они были переназначены на новые сроки и уходили со своих постов уже в конце нулевых, напоминает политолог Михаил Захаров.

Того же Юрия Лужкова уволил осенью 2010 года уже президент Дмитрий Медведев. Первый губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын был переназначен на новый срок в 2006 году и ушел по собственному желанию в конце 2007 года, перейдя в Госдуму. Его коллега, первый глава Свердловской области Эдуард Россель продержался до 2009 года, до президентства Медведева. Рахимов возглавлял Башкортостан до 2010 года, как и Шаймиев — Татарстан.

Рекордсменом среди плеяды «первых губернаторов» стал глава Белгородской области Евгений Савченко, занимавший свой пост до 2020 года, то есть почти 27 лет.

Захаров поясняет: тогда у Кремля не было цели снять губернаторов-тяжеловесов, его задача была сделать их управляемыми.

— Губернаторы стали зависимы от президента, что абсолютно устраивало Москву. Фактически «старожилы» заключили с Кремлем пакт о сотрудничестве, которого большинство придерживалось, — поясняет он.

Глава Фонда эффективной политики, политтехнолог Глеб Павловский, плотно сотрудничавший с Администрацией Президента вплоть до 2011 года, скептически относится к слову «тяжеловесы» в адрес губернаторов образца 2004 года.

— Это решение было консенсусным в администрации, «последней каплей» на самом деле было избрание главой Алтайского края комика Михаила Евдокимова в апреле 2004 года. Фактически он был просто инвестиционным проектом ряда крупных компаний. Все решили за спиной губернаторов, с ними никто уже ничего не обсуждал. Более того, действующие губернаторы таким образом избегали проблем с новыми выборами, так как их переназначали на новые сроки, и это всех устроило. Мнения тех, кто губернаторами не был, не спрашивали тем более, и весомой оппозиции попросту не было, — рассказывает Павловский.

Политолог Михаил Виноградов вспоминает, что общее шоковое состояние после трагедии в Беслане обусловило относительно легкую отмену выборов губернаторов. А тренд на «замораживание» политической жизни начался еще с ареста бизнесмена Михаила Ходорковского осенью 2003 года.

—Такие шаги были относительно ожидаемыми, но неожиданной и шокирующей была привязка к Беслану, — добавляет Виноградов.

Возвращенные отфильтрованные

В 2011 году после выборов в Государственную Думу в крупных городах России начались протесты против их итогов, ставшие для власти неожиданностью: люди, ранее не проявлявшие интереса к политике, вышли на улицы, заявив о массовых фальсификациях.

Крупнейшими выступлениями тех протестов стал митинг на Болотной площади в Москве 10 декабря, а также митинг 24 декабря на проспекте Сахарова в Москве в конце декабря, в котором приняли участие десятки тысяч человек.

15 декабря в ходе своей «прямой линии» председатель правительства РФ Владимир Путин заявил о возвращении к выборам глав субъектов федерации уже в 2012 году, но по отличающимся от существовавших до 2004 года правилам. А 22 декабря в ежегодном послании Федеральному собранию президент Дмитрий Медведев сказал:

«Я слышу тех, кто говорит о необходимости перемен, и понимаю их».

Президент заявил, что предлагает «комплексную реформу нашей политической системы».

Впрочем, собеседники, работавшие в тот период в Администрации Президента или близкие к ней, говорили, что эти реформы планировались еще за полгода до выборов в Госдуму и не были реакцией на протесты.

В 2012 году выборы губернаторов вернулись. Впрочем, правила действительно поменялись.

Так, к примеру, стало нельзя регистрироваться на них, просто внеся избирательный залог: вместо этого была введена система «муниципального фильтра» — для регистрации своей кандидатуры претенденту надо заручиться поддержкой определенного процента местных депутатов. При этом в 2013 году были внесены поправки, дающие регионам право отказаться от выборов главы региона, вместо этого избирая их голосованием регионального парламента.

В основном такое право предполагалось для республик Северного Кавказа, большинство из которых так и поступили (кроме Чечни). А в 2014-2015 годах правом отказа от прямых выборов воспользовались принятые в состав России Крым и Севастополь, а также автономные округа ХМАО и ЯНАО. Позже в Севастополе перешли к прямым выборам главы.

Критики отмечали, что муниципальный фильтр носит де-факто регулирующий конкуренцию характер, позволяющий врио главы региона попросту не допустить на выборы потенциально опасных конкурентов. Иногда это приводило к казусам: к примеру, в 2013 году подписи за Алексея Навального (признан экстремистом на территории РФ), конкурировавшего на выборах с действующим мэром Москвы Сергеем Собяниным, поставили несколько депутатов от «Единой России», чтобы он мог участвовать в выборах для придания им большей интриги.

Бывали и случаи, когда выборы выигрывали оппоненты действующих губернаторов, выполнявшие функции лишь номинальных конкурентов, но аккумулировавших протестное голосование жителей, уставших от действующего главы. Так, в 2018 году на выборах губернатора Владимирской области во втором туре неожиданно победил представитель ЛДПР Владимир Сипягин, опередив губернатора Светлану Орлову. В Хакасии выборы неожиданно выиграл 31-летний коммунист Валентин Коновалов, а в Хабаровском крае — Сергей Фургал.

Осенью 2022 года должны состояться губернаторские выборы в 14 регионах: Ярославской, Свердловской, Томской, Саратовской, Рязанской, Новгородской, Кировской, Калининградской, Тамбовской, Владимирской областях, в Бурятии, Карелии, Удмуртии, Марий Эл, а также выборы главы голосованием за кандидата в парламенте в Республике Адыгея.

Политтехнолог, депутат Госдумы от «Справедливой России» Дмитрий Гусев говорит, что система губернаторских выборов существенно изменилась с 2004 года и дело тут не в муниципальном фильтре:

«В 2004 году в стране просто не было политических институтов, которые появились к 2011 году. До 2004 года каждая губернаторская кампания начиналась фактически с нуля. Создавали штаб, в который приглашали людей со всей страны, часто ошибаясь.

К 2011 же году в каждом регионе сформировались партийные институты, политическая система, структуры, общественные организации, благотворительные фонды, работавшие уже много лет. На них можно было опираться в кампаниях. В 2004 году все это создавали «под выборы», часто просто имитируя, а в 2011 году кампания уже превратилась в конструктор Lego, где задачей политтехнолога стало в каждом регионе собрать из имеющихся кубиков политической системы эффективную комбинацию.

Это — принципиальное различие, так как устоявшиеся политические институты начали определять повестку. И, если ты не имеешь к ним отношения, не прошел через них, в политику просто не попасть. До 2004 года человек с амбициями мог найти под губернаторские выборы деньги и выиграть их. В 2011 это уже стало невозможно, так как нужно было быть вписанным в институты.

В 2004 году губернаторские выборы в Рязанской области выиграл Георгий Шпак, развернувший кампанию за несколько месяцев до выборов и победивший кандидата от «Единой России» Игоря Морозова. В 2011-2012 году такие ситуации уже были невозможны. Те же Сипягин или Коновалов были знакомы жителям региона, они были уже частью политической системы и институтов».

Под свою ответственность

Политологи и источники не считают, что губернаторские выборы могут доставить власти серьезные проблемы даже в нынешней сложной экономической ситуации: в случае протестного голосования все равно победит кандидат, так или иначе имеющий отношение к системе.

Вместе с тем один из собеседников говорит, что главным риском прямых губернаторских выборов, учитывая общую эмоциональную ситуацию вокруг спецоперации и непростые экономические реалии, может быть не проигрыш кого-то из кандидатов от власти, а радикализация общества в случае недопуска кого-то из оппонентов, который может призвать людей выходить на площади.

Глеб Павловский считает, что регионам могут дать больше вариативности, но повсеместной отмены ждать не стоит.

— Я не думаю, что президенту нужно усиливать ощущение экстремальной ситуации, создавать эмоцию чрезвычайного положения. Сюрпризов на выборах в этом году быть и так не должно, идет ручное управление, а тонкой игры нет. Когда страна выйдет из нынешней ситуации, все может поменяться, но сейчас это обсуждать нет смысла, — считает политтехнолог.

Михаил Виноградов называет ситуацию «двойственной»:

— С одной стороны, есть тренд упрощения, поставленности внутренней политики на паузу, а также забвения в последние годы — зачем вообще нужна публичная политика как элемент снятия конфликтов в любом социуме. Плюс нет необходимости строить классический демократический фасад для зарубежных зрителей. С другой — поскольку в последние годы много говорилось о росте явки, доверия, высоких цифрах, а сейчас говорится о высоких рейтингах — понятно, что это может быть считано как признак неуверенности в своих силах и ожиданий роста тревожности в обществе, — рассуждает собеседник. — Но опять же — если социально-политическая динамика будет нарастать, не факт, что назначенные губернаторы будут вести себя в стрессовой ситуации как политики: выходить при необходимости к людям на площадь, прикрывать своим авторитетом авторитет федеральной власти.

При этом Виноградов не считает, что сокращение количества прямых губернаторских выборов вызовет протесты системных игроков, например, той же КПРФ.

— Коммунистам важно быть за столом, оставаться частью правящей коалиции, а через какой формат, им не особо важно. Тем более что отказ от выборов бьет по всем партиям (включая и партию власти), поэтому КПРФ проигрывает не больше других. А ей же всегда важно не столько самой усилиться, сколько не дать усилиться остальным, — размышляет Виноградов.

Дмитрий Гусев считает, что если регионы начнут переходить на модель избрания губернаторов голосованием регионального заксобрания, будет логично дать парламентариям больше полномочий, например, в назначении ключевых министров и их замов — чтобы, с одной стороны, они несли ответственность за свой выбор, а с другой — если жители начнут высказывать недовольство их действиями, они могли бы влиять на власть на выборах только в заксобрание.

Михаил Захаров считает, что ситуативные проблемы власти решаемы и на прямых выборах, а глобальных протестов не предвидится. Более того, если кто-то из врио губернатора не справляется, остается время подыскать замену.

По его словам, ЛДПР сейчас переживает смену руководства после смерти своего лидера Владимира Жириновского, а КПРФ не может обвинить действующую власть в сложной экономической ситуации и на этом строить кампанию, так как партия выступила сторонником спецоперации наравне с той же «Единой Россией» и другими и разделяет с ними ответственность.

— Логикой для отмены прямых выборов, их переноса или замены модели в некоторых регионах может быть тезис, что выборы ведут к дополнительному расколу общества. Оно не будет бурно реагировать на их отмену, как не реагировало бурно и на их возвращение в 2011 году, — говорит Захаров. — Риск для системы заложен не в победе или проигрыше конкретных кандидатов, а в том, кого победитель будет считать своим избирателем, кому он будет подотчетным лицом. В последние годы мы видели, что губернаторам приходится выходить к гражданам, многие начали сами вести аккаунты в соцсетях. Если же «избирателем» губернатора будет центральный аппарат его партии, Администрация Президента и депутаты заксобрания, то ему нет смысла выходить к людям напрямую, он сможет ограничиться отчетами от чиновников, где конкретные болевые точки не будут указаны, ведь они не влияют на его карьеру.

Глава Фонда развития гражданского общества Константин Костин поясняет, что введение новой системы формирования региональной и муниципальной власти подразумевает принятие целого ряда законопроектов, которые потребуют взаимного согласования между федеральным и региональным уровнями.

— Даже в самом ускоренном режиме такая реформа проводится не менее чем за несколько месяцев. Логичнее, если в нынешнем выборном цикле регионы будут опираться на возможности, которые предоставляет действующее законодательство, потому что до назначения выборов в Единый день голосования в сентябре осталось чуть больше месяца, — говорит Костин. Печать