Право России на внесение поправок в Конституцию

Владимир Шаповалов – об обращении активистов в Совет Европы о проведении правовой экспертизы поправок к Конституции РФ.

Обращение в Совет Европы о проведении правовой экспертизы поправок к Конституции РФ, которые инициировал 15 января этого года в своем послании президент Владимир Путин, подготовила группа правозащитников, юристов, экспертов и политиков. В интервью его прокомментировал заместитель директора Института истории и политики МПГУ, член правления Российской ассоциации политической науки, эксперт Центра ПРИСП Владимир Шаповалов.

Владимир Леонидович, инициативная группа подготовила обращение в Совет Европы, в котором выражается просьба провести правовую экспертизу как поправок к Конституции России, так и процедуры их принятия. Авторы утверждают, что конституционная реформа, идущая в России, не отвечает принципам демократического правового государства. Как вы оцениваете эту петицию?

Авторы обращения утверждают, что инициированная в 2020 году конституционная реформа «отдаляет Россию от воплощения принципов демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления». При этом они противопоставляют нынешние «недемократические» поправки тексту Конституции Российской Федерации 1993 года, содержание и процедура принятия которой соответствуют демократическим нормам и стандартам. В качестве подтверждения приводится довод о том, что Венецианская комиссия признала принятую в 1993 году Конституцию Российской Федерации «соответствующей принципам демократического правового государства».

Однако процедура разработки и принятия Конституции России в 1993 году сопровождалась грубейшими нарушениями норм действующей Конституции, прав человека, принципов демократии и правового государства, имела все признаки государственного переворота. Конституция была принята в условиях ликвидации законодательной и судебной власти. Деятельность Конституционного Суда России была нелегитимным путем приостановлена. Российский парламент, Верховный Совет, был распущен и расстрелян из танков. Сотни граждан России были убиты в результате антиконституционных действий сторонников действующего президента. Часть депутатов и их сторонники были подвергнуты репрессиям. Деятельность оппозиционных партий была запрещена. Кампания по проведению голосования проводилась в условиях комендантского часа и невозможности деятельности оппозиции. Голосование проводилось на основании указа президента Ельцина, без обсуждения законодательным органом власти, в отсутствии парламента и Конституционного Суда, при невозможности полноценного общественного контроля и фактическом параличе институтов гражданского общества.

Но авторы петиции приводят заключение Венецианской комиссии, как вы уже отметили. То есть тогда принятие Конституции было признано легитимным.

Дело в том, что комментируя заключение Венецианской комиссии в отношении Конституции России 1993 года, авторы обращения допускают грубую содержательную подтасовку. На самом деле, Венецианская комиссия выявила целый ряд положений Конституции России, не соответствующих демократическим правовым стандартам. В частности, в заключении было отмечено, что формула «два срока подряд» является двусмысленной, порядок назначения правительства направлен на сокращение полномочий Государственной думы, положение об иммунитете судей от уголовного преследования является чрезмерным. Претензии Венецианской комиссии распространялись на распределение полномочий между ветвями власти, порядок взаимодействия между президентом, Федеральным Собранием, правительством и Конституционным Судом.

Разработка и принятие поправок в Конституцию Российской Федерации в 2020 году в значительной степени совпадают с рекомендациями Венецианской комиссии, представленными в заключении 1994 года.

Авторы обращения утверждают, что изменения, внесенные в Конституцию России в 2008 и 2014 годах, «не стали предметом правовой оценки Венецианской комиссии». Могли бы прояснить эту ситуацию?

Этот вывод не соответствует действительности. Во-первых, Российская Федерация никогда не отказывалась от предметного обсуждения конституционных изменений в Венецианской комиссии. Позиция России по этому вопросу является честной и открытой. Россия, так же, как и любое суверенное государство, имеет право вносить изменения в действующее законодательство, в том числе в конституционные акты. Россия всегда занимала конструктивную позицию в отношении мнения Совета Европы, органов, созданных Советом Европы.

Во-вторых, конституционные изменения были предметом рассмотрения Венецианской комиссии. В частности, в 2014 году комиссия по инициативе Парламентской ассамблеи Совета Европы обсуждала вопрос о проведении референдума в Крыму и вхождении Крыма в состав Российской Федерации. В этом обсуждении принимали участие и высказали взвешенную и аргументированную позицию ведущие российские конституционалисты: академик РАН Т.Я. Хабриева и профессор В.И. Лафитский. Однако решение Венецианской комиссии об оценке процедуры вхождения Крыма в состав России так и не было принято.

По словам авторов обращения, инициатива президента о проведении конституционной реформы «вызвала крайне негативную реакцию гражданского общества России, правозащитников, демократической оппозиции, российских и зарубежных экспертов». Каково ваше видение: действительно ли поправки принимаются вопреки мнению политиков, общественных деятелей, учёных, экспертов и большинства россиян или это не так?

Это является грубым искажением действительности. Обсуждение поправок проходило максимально публично, широко и открыто, с соблюдением всех принципов демократической дискуссии, в течение двух месяцев. Это – более чем достаточный срок для подобной процедуры. Итогом этой колоссальной по объему работы, в которой приняло участие всё российское общество, стало внесение около 900 предложений! Конституционные изменения получили широкую поддержку как со стороны ведущих российских политических сил, так и со стороны гражданского общества.

Авторы обращения, выступающие от имени российских граждан, на самом деле не представляют интересы народа. В их числе нет ни одного представителя парламентских партий. Нет и учёных, представляющих ведущие российские научные и образовательные учреждения, специализирующиеся в области конституционного права.

Более того, текст обращения составлен научным сотрудником одного из американских университетов, а среди авторов – значительное число сотрудников американских и европейских научных, экспертных и образовательных учреждений, постоянно проживающих за рубежом и не имеющих отношения к гражданскому обществу России.

Еще одной частью авторов являются сотрудники российских структур, получающих регулярное финансирование со стороны зарубежных фондов и организаций.

Во время внесения предложений и обсуждения поправок много возникало вопросов о процедуре их принятия. В том числе в парламенте. Законопроект принят, президент его подписал. Для вступления поправок в силу нужно провести общероссийское голосование. Вот сама эта процедура с самого начала вызывала много вопросов. И в обращении в Совет Европы также говорится (причем безапелляционно), что «предложенные изменения Конституции приняты с нарушением процедуры». Каково ваше мнение на этот счет?

Эти обвинения не имеют никакого отношения к существующей правовой системе и являются грубой манипулятивной технологией. Все изменения, инициированные президентом, касаются исключительно содержания 3-8 глав Конституции. Согласно статье 136 Конституции, данные поправки «принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации». Указанная процедура была выполнена в полном соответствии с содержанием данной статьи. Поправки были приняты квалифицированным большинством депутатов Государственной думы, утверждены квалифицированным большинством членов Совета Федерации и одобрены органами законодательной власти субъектов Федерации. Более того, конституционность поправок и процедуры их принятия подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации.

Кроме того, несмотря на то, что процедура внесения изменений в главы 3-8 не предусматривает прямого участия граждан, президентом было инициировано проведение всенародного голосования. Цель – придать поправкам большую легитимность. Никакого нарушения здесь нет. Процедура будет более демократичной, так как пройдет с учетом мнения народа.

На ваш взгляд, с принятием поправок вертикаль власти действительно будет еще больше усилена, а независимость судебной власти и прокуратуры ослабнет? По крайней мере, именно это прогнозируется в обращении.

Авторы обращения действительно утверждают, что поправки в Конституцию «усиливают и без того мощную вертикаль власти», «усугубляют дисбаланс в системе сдержек и противовесов и существенно ослабляют независимость судебной власти и прокуратуры». Данные обвинения не только не соответствуют действительности, но и противоречат Заключению Венецианской комиссии от 1994 года.

Венецианская комиссия, в частности, сделала следующий вывод: «Конституция России, принятая народом 12 декабря 1993 года, устанавливает достаточно централизованную федеральную систему. Определенная степень централизации может оказаться целесообразной в одной федерации и пагубной в другой. Это полностью зависит от истории и особенностей страны. Сильное центральное правительство в России может быть подходящим средством на данном этапе истории…. В демократической системе законодательная, исполнительная и судебная власти разделены. Степень, в которой они фактически образуют «герметичные отсеки», варьируется от страны к стране... Это деликатный вопрос, когда иностранный юрист говорит, чем должно заниматься федеральное правительство и что должно быть закреплено за регионами. Механизмы, которые хорошо работают в одной федерации, могут не работать в другой. Каждая страна имеет свою историю…».

Таким образом, Венецианская комиссия считает необходимым учитывать при анализе содержания Конституции, объёма полномочий ветвей власти и специфики взаимодействия между отдельными институтами власти исторический опыт и особенности развития каждой конкретной страны.

Непредвзятый анализ содержания поправок свидетельствует о том, что они направлены на преодоление существующих дисбалансов, более равномерное распределение полномочий между ветвями власти, усиление позиций законодательной и судебной власти.

Пассивные избирательные права граждан России сохранятся с принятием поправок?

Поправки в Конституцию никак не ограничивают пассивные избирательные права граждан, как бы ни пытались авторы обращения убедить нас в обратном. За этой юридической формулой с их стороны скрывается критика включенного в текст поправок запрета ряду избираемых должностных лиц иметь счета в иностранных банках, гражданство, вид на жительства другого государства, или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства, а также увеличения ценза проживания на территории России для кандидата на должность президента России до 25 лет. Представляется вполне естественным и логичным, что авторы, проживающие на территории иностранных государств либо получающие финансирование от представителей иностранных государств, возмущены мерами, направленными на «национализацию элиты», создание условий, не допускающих приход к власти в России политиков, проживающих за пределами России, связанных своими интересами с другими государствами.

Мы помним, что большой резонанс вызвала поправка, предложенная Валентиной Терешковой, о том, чтобы предоставить Владимиру Путину возможность вновь баллотироваться в президенты. Так называемая поправка «об обнулении сроков». Насколько все-таки она допустима?

И главной претензией авторов обращения к поправкам как раз является наличие пункта, предполагающего обнуление срока полномочий действующего президента. Они утверждают, что «этим попирается фундаментальный принцип демократического государства – сменяемость власти». Однако сменяемость власти достигается не столько требованиями о предельных сроках, сколько голосами большинства избирателей в рамках прямых, всеобщих, равных, тайных, открытых и конкурентных выборов, проведенных в соответствии с нормами законодательства и принципами демократии.

Наличие или отсутствие ограничения количеством президентских сроков является особенностью конституционной практики того или иного государства. Существует множество государств, в которых высшее должностное лицо, либо глава исполнительной власти, не ограничен сроками пребывания в должности. Такая практика, в частности, в определенное время существовала и в таких демократических государствах, как США и Франция. Во всех парламентских республиках и парламентских монархиях, в которых ключевой фигурой является премьер-министр, отсутствуют какие-либо временные рамки, ограничивающие срок пребывания в должности для данного должностного лица.

Поправка, предусматривающая возможность для действующего президента России принять участие в следующих президентских выборах, была рассмотрена Конституционным Судом России и признана не противоречащей конституционным принципам. Как отметил Конституционный Суд, реализация принципа народовластия подразумевает возможность реализации народом права избрать на свободных выборах то лицо, которое он посчитает наиболее достойным должности главы государства, притом что его определение в рамках электоральной конкуренции всегда остается за избирателями, а наличие у лица статуса главы государства отнюдь не предрешает его победы на выборах.

Насколько процедура принятия поправок соответствует действующему законодательству и действующей Конституции России?

Каким образом менять основной закон – решает каждое государство самостоятельно. В мировой практике используются различные способы принятия конституции или внесения изменений в текст действующей конституции. Обычно в соответствии с данными способами конституции разделяют на «жёсткие» и «мягкие». Первые изменить достаточно сложно. Для этого необходимо проведение референдума (всенародного голосования), либо принятия изменений парламентом, а затем их утверждения на референдуме.

Внести изменения в «мягкие» конституции существенно легче. Для этого достаточно решения парламента. Например, в США применяется наиболее мягкий вариант. И сам текст конституции, и все 27 поправок принимались только членами Конгресса без какого-либо участия граждан в виде специального голосования. Правда, статья 5 Конституции США предусматривает в качестве альтернативы Конгрессу избрание по инициативе двух третей законодательных собраний штатов Конституционного конвента. Но конвент ни разу не созывался. Более того, не принят даже закон, устанавливающий процедуру формирования и деятельности конвента.

Венецианская комиссия при анализе текста Конституции 1993 года неоднократно подчеркивала, что в вопросе изменения конституции нет единого лекала и универсальных рецептов. В заключении от 1994 года содержится следующее утверждение: «Принятие Конституции — это вопрос, решаемый каждым конкретным государством, его политиками, членами парламента, конституционными экспертами и гражданами в соответствии со своими конкретными национальными особенностями и конституционными традициями».

Процедура принятия поправок в Конституцию России в ходе принятия поправок в 2020 году не только не нарушена, но, напротив, усилена дополнительными требованиями в виде проверки на конституционность текста поправок Конституционным Судом России и проведения общероссийского голосования. Соответствие процедуры принятия поправок Конституции, в том числе по возможности проведения общенародного голосования четко установил Конституционный Суд в своем решении от 16 марта 2020 года. Он подтвердил право законодателя установить процедуру конституционной легитимации своего решения, обратившись к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия поправки.

По поводу возможности утверждения конституционных поправок при помощи общенародного голосования уже есть определение Венецианской комиссии. В Докладе о конституционных поправках, одобренном Венецианской комиссией в 2009 г. сказано: «….легитимность конституционной поправки может быть усилена путем прямого участия народа в процедуре внесения поправок…».

Ранее опубликовано на: https://fedpress.ru/interview/2485240

Печать