Климатическая угроза: в поисках национальной стратегии

Александр Закондырин и Зоя Шаргатова анализируют возможности и потенциал для национальных стратегий и планов адаптации к изменению климата.

Потепление климата неопровержимо доказано, за последние 1500 лет такого повышения температуры поверхности Земли, которое наблюдается в наши дни, не происходило. Зафиксированные измерения с 1850 до 2019 гг. показывают рост температуры на 1,2°C, причем с середины XХ века - на 0,8°C. Настоятельная необходимость поиска ответа на вопрос «что делать» переходит в системную работу экспертного сообщества, политиков и экономистов.

Подходы к разработке национальных стратегий и планов адаптации к изменению климата в отраслевом и территориальном разрезах значительно отличаются в зависимости от уровня развития стран, приоритетов государственной политики в области изменения климата, степени влияния климатических рисков на экономику и социальную сферу, отмечает и.о. председателя Общественного совета при Минприроды РФ, эксперт Центра ПРИСП Александр Закондырин.

Оценка потенциального ущерба от изменения климата и, соответственно, выбор оптимальной стратегии - предмет отдельных научных макроэкономических исследований и общественных дискуссий.

Однако ситуация складывается таким образом, что может появиться необходимость принятия ответных решений на климатическую угрозу в сжатые сроки. И отношение российского общества и государства к проблеме климатических изменений может оказаться излишне хладнокровным.

Спектр возможных сценариев реагирования, очевидно, довольно широк, но все они размещаются между двумя крайними стратегиями, описываемыми в терминах, предложенных экспертами Московской школы управления СКОЛКОВО как «Продолжение текущей политики» с одной стороны, и «Глобальное климатическое единство» с другой стороны.

Оба сценария не идеальны и содержат немало потенциальных рисков. «Текущая политика» увеличивает негативное влияние изменения климата с труднопредсказуемыми последствиями. По самым общим оценкам российская экономика понесет потери из-за ограничения роста ВВП и снижения спроса на экспортируемые товары. Сценарий «Глобальное климатическое единство» предполагает замедление климатических изменений за счет солидарных активных мер по сокращению выбросов парниковых газов. В этом случае макроэкономические прогнозы констатируют риск потери существующих рынков сбыта, падение выручки базовых отраслей экономики, рост стоимости электрической энергии. В то же время этот сценарий предполагает быстрый переход на низкоуглеродную модель развития экономики, что стимулирует диверсификацию экономики и развитие инноваций. В случае «продолжении текущей политики» российская экономика может в недалеком будущем столкнуться с серьезными вызовами.



Углеродный налог как мера климатического регулирования

Налог на выбросы углерода - пока практически единственный способ заставить потребителей углеродного топлива платить за ущерб климату, вызванному парниковым эффектом от выделяющегося при сжигании топлива углекислого газа. По идее инициаторов - высокий углеродный налог станет мощным сдерживающим фактором в финансово-кредитной сфере и тем самым мотивирует переход на возобновляемые источники энергии (ВИЭ).

По сути, углеродный налог - это плата за сжигание ископаемого топлива на основе углерода (уголь, нефть, газ и их производные). В процессе сжигания (окисления) углеродного топлива выделяется тепловая энергия, но также происходит превращение углерода в углекислый газ. Выделяющийся при сжигании топлива углекислый газ частично поднимается в верхние слои атмосферы и остается там около 100 лет, задерживая тепловое излучение земной поверхности, что и вызывает наблюдаемые климатические изменения в виде глобального потепления.

Многие страны планируют собственную систему углеродного регулирования. Наиболее яркий пример - введение механизма пограничного углеродного регулирования (Carbon Border Adjustment Mechanism) в Евросоюзе. В конце 2019 года председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен, представила проект так называемой «зеленой сделки» - пакета нормативных актов, призванных резко сократить выбросы углекислого газа в 28 странах Евросоюза. Пакет включает в себя «механизм корректировки углеродных границ» для отдельных секторов экономики, который планируется ввести в действие в 2021 году.

Детали законопроекта и технико-экономического обоснования все еще прорабатываются. Предполагается введение и поддержка разных форм механизма: углеродный налог (на импорт и на внутреннюю продукцию); углеродная таможенная пошлина; налог на импорт; расширение Европейской системы торговли разрешениями на выбросы (EU ETS). Заявлено, что первоначально этот план будет опробован на таких отраслях промышленности, как металлургия, цементная и алюминиевая промышленность.

Введение налога на продукцию с повышенным углеродным следом снизит конкурентоспособность многих российских товаров на европейском рынке. Наиболее всего пострадает продукция металлургической, химической, нефте-газовой промышленности. По оценкам экспертов консалтинговой компании The Boston Consulting Group (BCG) углеродный налог на российский экспорт за один год составит от 3 до 4,8 млрд долларов, а совокупные убытки в период с 2022 по 2030 гг. могут достигнуть 50 млрд евро. Дополнительная средняя ежегодная нагрузка на поставки природного газа в Европу (из расчета объема экспорта в 2019 году) составит 1,4-2,3 млрд евро. В случае если налог будет учитывать прямые и косвенные выбросы CO2, это снизит рентабельность поставок сырой нефти из России в ЕС в среднем на 10-20%, что откроет европейский рынок для конкурентов из Саудовской Аравии и других стран ближнего востока. Кроме того, существенные сложности будут у производителей никеля, меди и изделий из них. Наиболее вероятно, что на первом этапе в 2021-22 гг. будут облагаться только выбросы углекислого газа, превышающие определенные пороговые значения. С 2025 году будет проводится расчет по всем прямым выбросы, а ставка за единицу CO2 будет расти, как и доля облагаемого сбором экспорта.

Такую политику прямо можно назвать «углеродным протекционизмом», и она представляет серьезный риск для российской экономики. Страны Евросоюза уже принимают законодательные акты, согласно которым импортируемые товары с повышенным углеродным следом будут облагаться повышенными импортными пошлинами.

ЕС является крупнейшим торговым партнером России (42% российского экспорта). Наибольший размер выплат по углеродному налогу придется на природный газ, сырую нефть и металлургию. Стратегические экспортные товары для экономики России. Можно привести еще один пример риска для российских компаний - авиаперевозчиков. Это «Система компенсации и сокращения выбросов углерода для международной авиации» (CORSIA), утвержденная в октябре 2016г. на 39-й Ассамблее Международной организации гражданской авиации (ICAO), которая вводит требование для всех членов ICAO стабилизировать эмиссию углекислого газа при авиаперевозках на уровне 2020 года. На предварительном этапе с января 2019 года все крупные авиакомпании обязаны представлять данные о своих выбросах CO2, верифицировать отчетность в аккредитованных организациях и публиковать в открытом доступе. Начиная с 2021 года все крупные авиакомпании обязаны полностью компенсировать свои выбросы свыше уровня 2020 года.

Российские власти уже отреагировали на планы по введению «углеродного регулирования», поскольку оно грубо нарушает правила Всемирной торговой организации (ВТО), прямо запрещающее ставить в неравное положение внешних и внутренних производителей схожих товаров.

Также необходимо отметить, что предложенные предварительные расчеты углеродного сбора ЕС никак не учитывает площадь лесов в России и их вклад в поглощение углекислого газа. Россия за счет площади своих лесных территорий фактически является экологическим донором мира. Одним из способов учета сокращения выбросов парниковых газов и снижения климатических изменений должна быть признана компенсация выбросов парниковых газов за счет увеличения поглощения углерода лесами и другими природными экосистемами (степными, болотными). Вклад экосистем российских территорий в поглощение углекислого газа должен быть оценен по справедливости и в полной мере.



Национальная система углеродного регулирования

Согласование справедливых условий признания национального «углеродного» регулирования со стороны Европейского союза - важнейшее направление внешней политики России на ближайшее время. В этой связи недавнее назначение Анатолия Чубайса в качестве специального представителя Президента РФ по связям с международными организациями по вопросам устойчивого развития дает шанс на сближение позиций в вопросах «углеродного регулирования». Чубайс - опытный переговорщик, который известен европейской и американской элите с начала 90-х годов, имеющий имя и авторитет. За счет своих неформальных контактов со многими лицами принимающими решения можно рассчитывать на возможность донести позицию нашей страны и в Еврокомиссии, и Госдепартаменте США.

При этом создание полноценной национальной системы климатического регулирования, соответствующее европейским стандартам, не менее важная направление нормативной работы Правительства РФ. В августе текущего года Минэкономики представило первую версию концепции системы климатических проектов, в которой описаны правила реализации проектов по снижению выбросов парниковых газов, а также заявлена концепция обращения углеродных единиц в РФ. Документ предполагает создание благоприятных условий для зеленых инвестиций и снижения углеродного следа российской продукции за счет разработки национальных стандартов климатических проектов и создания их национального регистра, а также российского реестра углеродных единиц, выраженных в тоннах СО2-эквивалента, которые можно будет продать или зачесть. В Минэкономики отметили, что концепция «синхронизирована с законопроектом о госрегулировании выбросов парниковых газов и Парижским соглашением» и считают, что российская система «может быть увязана с механизмами ПС и другими национальными и международными реестрами углеродных единиц».



Плюсы и минусы углеродного регулирования

Дискуссии вокруг углеродных норм выходят за рамки двухсторонних отношений, они продолжаются и на международном уровне, поскольку большинство обязательств стран в отношении климата остаются нереализованными. Поиск новой экономической основы для снижения климатической угрозы на международном уровне остается актуальной проблемой и в рамках Парижского соглашения, ратифицированного Российской Федерацией.

Пока наблюдаются тенденции введения мер экономического стимулирования сокращения выбросов парниковых газов двух типов: Первое - «углеродные налоги», второе - системы торговли выбросами (квотами). Эти меры признаны действенными механизмами, позволяющими в значительной степени реализовать поставленные цели.

По данным Всемирного банка к настоящему времени 46 государств, (среди которых Австралия, ЮАР, Бразилия, Аргентина, Китай, Турция, Украина и Казахстан) и 28 отдельных регионов (в частности, некоторые штаты США) уже запустили систему торговли выбросами СО2 или другие формы цены на углерод и «углеродных сборов», либо планируют это сделать в ближайшем будущем. Система торговли эмиссиями Евросоюза (EU ETS) - первая в мире крупная система торговли выбросами парниковых газов.

По мнению большинства западных экспертов, финансовое регулирование выбросов углерода является одним из наиболее перспективных механизмов развития экономики. В настоящее время основная тенденция в развитых странах - внедрение национальных систем регулирования выбросов парниковых газов в форме налогов и сборов. Такой подход обеспечивает сочетание экологически комфортных условий жизни граждан с инновационными социально-экономическими и технологическими решениями.

Сторонники углеродного налога называют эту меру очень действенной. По словам президента Международной ассоциации торговли выбросами (IETA) Дирка Форристера, «бизнес-сообщество имеет богатый опыт работы с глобальными углеродными рынками; политики могут использовать этот опыт для формирования финансового регламента следующего поколения».

Однако экономическая мотивация охраны окружающей среды путем введения экологических налогов должна сопровождаться пропорциональным снижением налоговой нагрузки по другим направлениям, связанным с социальными выплатами. Потенциально это должно стимулировать занятость и поддерживать конкурентоспособность национальных производителей.

В мае 2020 года агентством РБК был опубликован обзор документов Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭРС), которая объединяет 36 наиболее развитых стран мира, и с 1996 года собирает базу данных по государственным инструментам экологической политики всех стран мира. На данный момент в базе содержится более 3,4 тыс. инструментов из 90 стран мира, из них около 3,1 тыс. правительственных программ - действующие.

Аналитики ОЭСР сгруппировали полученные данные в шесть типов поощрений и наказаний, которые государственные институты используют для стимулирования усилий в области охраны окружающей среды:

Налоги. Налогообложение, напрямую связанное с вредным воздействием производства на окружающую среду, является основным инструментом воздействия правительств на защиту природы.

Пошлины и сборы. Если налог - это безвозмездный платеж в бюджет, то пошлина рассматривается как плата за предоставление некой услуги или продукта. В базе ОЭСР около 530 пошлин в 49 странах мира.

Торгуемые квоты. В настоящее время в мире действуют свыше 100 национальных и региональных систем торговли квотами на выбросы CO2, разработку месторождений и другие экологически обусловленные проекты.

Залог-возврат. Это известный подход, который заключается в том, что некий потенциально опасный для экологии продукт облагается дополнительной наценкой. Если ущерб не состоялся, либо продукт или его часть вернулись к повторному использованию, наценка возвращается.

Субсидии. Что касается систем мотивации, специалисты ОЭСР насчитали свыше 900 видов экологических субсидий в 53 странах мира. Сюда входят гранты, прямые инвестиции, субсидированные государством кредиты, налоговые льготы и прочее. Главная задача - сократить использование товаров и услуг, которые имеют доказанное отрицательное воздействие на природу.

Добровольные обязательства. Речь идет о добровольных соглашениях представителей бизнеса по снижению вреда экологии при посредничестве правительства. Власти осуществляют надзор за исполнением обязательств и могут предоставлять экономические преференции. В случае нарушения договоренностей преференции отменяются, и компания продолжает действовать на общих основаниях.

Кроме вышеперечисленных, достаточно известных подходов, государственная экологическая политика, очевидно, должна включать в себя и экологическое просвещение (этой теме будет посвящен отдельный федеральный проект в рамках национального проекта «Экология»), и пропаганду экологического поведения для населения.



Россия - потенциальный «зеленый» мировой лидер

В России есть все возможности и потенциал для развития перспективных направлений низкоуглеродного развития. Кроме хорошо развитых традиционных для России отраслей энергетики, таких как гидроэнергетика, атомная энергетика, газогенерация, в последние годы неплохо развивалось производство оборудования для возобновляемых источников энергии. Вполне возможно, что меры углеродного регулирования, вызовут потребность в развитии новых технологий, например таких, как технология по улавливанию, утилизации и хранению CO2, оборудования для сохранения электроэнергии, водородных технологий, энергоэффективности или повышения поглощения СО2, электротранспорта.

Оптимальная модель устойчивого развития – результат научных исследований, экспертных дискуссий, политических решений, общественного консенсуса и объективных условий экономического развития. Конечно, можно ждать эпохальных решений и кардинальных перемен в экономике, завершения пандемии и улучшения конъюнктуры рынков, но лучше начать решительные и системные действия по формированию новой «зеленой» экономики уже сейчас и уже к 2030 году занять лидирующие позиции в мире.

Печать