Конституционно-правовой ликбез: как внести изменения

Владимир Шаповалов – о том, как внести изменения в Конституцию России.

В отличие от конституций многих западных стран, российский Основной закон относится к «жесткому» типу конституций, предусматривающих возможность проведения всеобщего голосования для внесения поправок. Предложенные президентом России Владимиром Путиным поправки в Конституцию страны не касаются той ее части, где требуется всенародное волеизъявление, однако глава государства счел необходимым инициировать проведение всенародного голосования с целью придать поправкам большую легитимность.

Требование оппонентов президента созвать Конституционное Собрание и провести референдум не имеют никакого отношения к существующей правовой системе и являются грубой манипулятивной технологией, считает заместитель директора Института истории и политики МПГУ, член правления Российской ассоциации политической науки, эксперт Центра ПРИСП Владимир Шаповалов.
Инициатива президента о внесении изменений в текст Конституции вызвала резкую негативную реакцию со стороны оппонентов действующей власти.

При этом основной акцент в начавшейся информационной кампании против изменений был сделан не на содержание, а на форму. Что касается содержания – действительно, довольно сложно с либеральных позиций критиковать отмену формулы «не более двух сроков подряд» или перераспределение властных полномочий от президента в пользу парламента.

Поэтому главными обвинениями в «узурпации власти» и «конституционном перевороте» стали следующие заявления:

- Почему не созывается Конституционное Собрание?
- Почему не проводится референдум?

Настойчиво проводится мысль о том, что власть грубо нарушает нормы права в части внесения изменений в действующую конституцию, так как «отказывается» от созыва Конституционного Собрания и организации референдума, а без этих процедур изменения конституционного текста не могут быть признаны легитимными.

Поскольку данная кампания является чрезвычайно активной и уже привела к проведению акций протеста необходимо расставить точки над «i» и разобраться с механизмом внесения изменений в текст Конституции России.

В мировой практике используются различные способы принятия конституции или внесения изменений в текст действующей конституции. Обычно в соответствии с данными способами конституции разделяют на «жёсткие» и «мягкие». Первые изменить достаточно сложно. Для этого необходимо проведение референдума (всенародного голосования), либо принятия изменений парламентом, а затем их утверждения на референдуме.

Внести изменения в «мягкие» конституции существенно легче. Для этого достаточно решения парламента. Несколько более жёсткий вариант – созыв для внесения изменений специального конституционного собрания, избираемого на прямых всеобщих выборах.

Например, в США применяется наиболее мягкий вариант. И сам текст конституции и все 27 поправок принимались только членами Конгресса. Без какого-либо участия граждан в виде специального голосования. Правда, конституция США, статья 5, предусматривает в качестве альтернативы Конгрессу избрание по инициативе двух третей законодательных собраний штатов Конституционного конвента. Но конвент ни разу не созывался. Более того, не принят даже закон, устанавливающий процедуру формирования и деятельности конвента.

Поправки, принятые Конгрессом, ратифицируются штатами. Но и на этой стадии референдум не используется, ратификация проводится либо законодательными собраниями штатов, либо специально избранными конвентами штатов. Последний способ применялся только один раз.
В России применяется более жёсткий вариант, предусматривающий для изменения части Конституции возможность проведения референдума.

Изменение Конституции России происходит следующим образом:

«Статья 135

1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей».

Главы 1, 2 — это самая важная часть Конституции. В первой главе перечислены конституционные основы, в том числе то, что Россия — демократическое государство, федерация, государство с республиканской формой правления и пр. Глава 2 — это права и свободы человека. Глава 9 — это, собственно, то, как можно вносить изменения в текст Конституции. Изменения этих глав возможны только через созыв Конституционного Собрания и последующее проведение всенародного голосования.

Такие изменения никогда не вносились. Более того, федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» у нас не принят. Поэтому неизвестно, как формировать Конституционное Собрание. Если возникнет инициатива о внесении изменений в главы 1,2,9, необходимо будет сначала принять федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» и установить, из кого оно состоит и как оно формируется.

Изменения в другие главы вносятся следующим образом:

«Статья 136

Поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации».

Таким образом, в главы 3-8 изменения вносятся решением депутатов Государственной думы и членов Совета федерации, путем принятия специального федерального конституционного закона. Федеральный конституционный закон принимается следующим образом:

«Статья 108

1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию».

При этом никакого всенародного голосования не должно быть. Достаточно мнения депутатов. Именно таким образом в Конституцию России за предыдущее время уже внесено порядка 10 поправок. Без какого-либо голосования граждан.

Все изменения, инициированные президентом, касаются исключительно этой части Конституции, то есть глав 3-8. Созыв Конституционного Собрания или проведение референдума при этом существующей в России процедурой внесения конституционных поправок не предусмотрены.

Таким образом, требование оппонентов созвать Конституционное Собрание и провести референдум не имеют никакого отношения к существующей правовой системе и являются грубой манипулятивной технологией. При этом расчёт состоит в том, что подавляющее большинство граждан не имеют представления о существующей процедуре внесения конституционных изменений. Иными словами, эксплуатируется правовая безграмотность части населения.

Тем не менее, несмотря на то, что процедура внесения изменений в главы 3-8 не предусматривает прямого участия граждан, президентом было инициировано проведение всенародного голосования. Цель – придать поправкам большую легитимность. Никакого нарушения здесь нет. Процедура будет более демократичной, так как пройдет с учетом мнения народа.

Кстати, справочно. В США вообще не предусмотрено референдумов или всенародных голосований на федеральном уровне. В большинстве стран Европы также на национальном уровне нет референдумов. Есть так называемый «консультативный референдум» — то есть народ голосует, но его мнение учитывать необязательно.

Именно так, например, было во Франции, Нидерландах и Ирландии, когда при принятии Европейской конституции и затем её модернизированной версии, Лиссабонского договора, вынесли вопрос на консультативный референдум. Во всех этих странах народ проголосовал против. Но конституцию (Лиссабонский договор) все равно приняли решениями парламентов. Также было в Нидерландах, когда на консультативном референдуме народ проголосовал против заключения договора между ЕС и Украиной об ассоциации. Но, несмотря на мнение народа, договор подписали. Также было в Македонии, когда на референдуме провалилась идея переименовать страну в «Северную Македонию». Но все равно переименовали решением парламента страны. Единственный случай, когда мнение народа, выраженное на референдуме, в Европе было учтено, — это брекзит в Великобритании. Но для реализации на практике воли народа потребовалась три года, смена трёх правительств и проведение дважды досрочных парламентских выборов. Печать