Есть ли "волшебная формула" конституционной реформы?

К.ю.н., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета ВГУ, доцент кафедры РАНХиГС (Воронежский филиал), член Совета ВРО Ассоциации юристов России Сергей Хорунжий высказал свою точку зрения по поводу всероссийского голосования по поправкам в Конституции.

Есть ли «волшебная формула» конституционной реформы?

О легитимности процедуры принятия поправок

Действительно, предусмотренная Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1–ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон о поправке) процедура вызвала критику ряда оппозиционных политиков и СМИ. В качестве причин негативной оценки называются допущенные якобы нарушения норм международного права, а также несоответствие положений Закона о поправке «признанным» демократическим процедурам стран с развитой электоральной демократией. Основными аргументами отказа в признании легитимности положений Закона о поправке выступают, как правило, три: первый – однократность действия принятого закона и отсутствие процедуры общероссийского голосования в системе действующего законодательства; второй – невозможность проголосовать за каждую поправку отдельно и третий – не предусмотренный указанным Законом «кворум участия». Так ли это? Попытаемся разобраться с учетом требований международных норм.
Первое. Взятые за основу нормы Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» были, по сути, дополнены правилами общероссийского голосования. Допустимо ли это с точки зрения действующих в наше время представлений о демократии и народовластии, законе и легитимности?

В ответе на данный и последующий вопросы позволим некоторые апелляции к весьма уважаемому международному органу по конституционному праву, созданному при Совете Европы – Венецианской комиссии (Европейской комиссии за демократию через право), состав которой включает в себя представителей почти 60 государств.

Венецианская комиссия, проведя обширное исследование разнообразных вариантов изменения Конституции в национальном законодательства ряда стран, проанализировав различные способы и процедуры изменений текстов основных законов, зафиксировала не только отсутствие какого-то общего для всех варианта единого подлинно демократического и «цивилизованного» пути, но, что принципиально для нас, указала на недопустимость таких попыток. Невозможно и не желательно, говорит Венецианская комиссия, даже пытаться сформулировать абстрактно лучшую модель конституционной поправки. Точка баланса, поясняет Комиссия, между жесткостью и гибкостью в разных государствах может быть разной, в зависимости от политического и социального контекста, конституционной культуры, возраста, деталей и особенностей Конституции и ряда других факторов. Кроме того, этот баланс не является статичным, но может меняться со временем, отражая политические, экономические и социальные преобразования (CDL-AD(2010)001).

Отсутствие «волшебной формулы», по терминологии Комиссии, вызвано объективными основаниями – поиском и установлением «надлежащего баланса» между требованиями «жесткости» («конституционной стабильностью») и «гибкости» при определении конкретной конституционной модели (CDL-AD(2013)029). Оценка достигнутого конституционного баланса возможна только по отношению к конституционной системе конкретного государства: даже в старых и устоявшихся конституционных демократиях, заключает Комиссия, зачастую далеко не ясно, является ли баланс оптимальным, хотя такие системы, как правило, со временем разрабатывают механизмы для компенсации дисбалансов. Сказанное обеспечивается либо через исправления слишком строгих правил внесения поправок путем гибкой интерпретации конституционного текста, либо путем дополнения слишком гибких правил жесткими процедурами внесения поправок в Основной закон.

На самом деле, нормы федерального законодательства дополняются новой субсидиарной процедурой, по сути развивающей существующие конституционные формы и гарантии участия граждан в управлении делами государства (статья 32 Конституции РФ). В этом смысле участие граждан страны в общероссийском голосовании призвано снизить иногда уместную критику в адрес Парламента о техническом подходе к процессу принятия законов, а также отсутствии должного и широкого обсуждения с гражданским сообществом.

Общероссийское голосование обеспечивает указанную конституционную гарантию непосредственного участия граждан в управлении делами государства, а также «открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа» (Венецианская комиссия) и, тем самым, достижение искомого баланса конституционно защищаемых ценностей.

Второе. Вполне понятно и оправдано желание граждан иметь возможность высказать свою позицию по поводу каждой поправки в текст Основного закона. Последнее особенно важно в ситуации, когда Закон о поправке содержит значительное разнообразие самых разных общественно и политически значимых направлений, получающих обновленную конституционную регламентацию: от социальной политики до разграничения предметов ведения, от установления дополнительных цензов для чиновников до определения фиксации единства органов публичной власти.

Вместе с тем, убежден в присутствии понимания у большинства представителей активного гражданского общества объективной невозможности и технологической невыполнимости включения в текст бюллетеня всех поправок по отдельности. Прежде всего речь идет о юридических трудностях, связанных с определением в конституционной доктрине того, что именно следует считать поправкой в Конституцию – изменение ли, дополнение ли, либо лингвистическое уточнение прежней нормы или же как всё перечисленное выше? Любой из ответов повлечет формирование соответствующего текста многостраничного бюллетеня. Будет ли он охватывать отдельные статьи, которые содержатся сейчас в Законе о поправке или же, что полагаю, более точным, потребуется включение в бюллетень буквально каждой позиции, вносящей какое-либо изменение в текст Основного закона, поскольку в Конституции страны не может быть ни одной незначимой «запятой». В случае положительного ответа на эти риторические вопросы, уверен, понятно, что мы со всей очевидностью столкнемся с реальными проблемами технического формирования подобного текста бюллетеня и возникновением вопросов, связанных с определением механизма подсчета голосов, а также вступления в юридическую силу всего текста в последующем (в ситуации когда, например, связанные между собой поправки не будут приняты в полном объеме).

Современное развитие электоральных процедур позволяет исключить описанную выше избыточно сложную схему реализации гражданами своего конституционного права, дополнив, как указывает Венецианская комиссия, традиционные формы выражения власти народа деятельностью институтов представительной демократии. Полезность прямой демократии и пределы ее использования – фундаментальный аспект этой дискуссии, указывает Венецианская комиссия, уточняя, что «... легитимность конституционной поправки может быть усилена путем непосредственного участия людей в процедуре внесения поправок посредством референдума ... В этой связи Комиссия считает, что для конституционной реформы одинаково законно включать или не включать народный референдум в качестве части процедуры» (CDL-Pl (2017)001). Ключевым в решение вопросов о возможности, допустимости или необходимости использования референдумных процедур являются дискреционные полномочия национального законодателя.

Обратим внимание, что наш законодатель в целях усиления легитимирующей функции подобного голосования пошел значительно дальше, придав его результатам исключительно императивный характер. Последнее не может рассматриваться иначе как «укрепление демократической легитимности конституционной защиты прав человека».

Третье. Говоря о численных (процентных) границах участия граждан в голосовании, следует помнить, что, так называемый, «кворум», как указывает Венецианская комиссия, может принимать две формы: «кворум участия» и «кворум одобрения». Кворум участия (минимальная явка) означает, что голосование действительно только в том случае, если в нем участвует определенный процент зарегистрированных избирателей. Кворум одобрения делает достоверность результатов зависимой от одобрения (или, возможно, отклонения) определенного процента электората. Установление кворума для того, чтобы голосование было действительным, создает у большинства избирателей впечатление, что, если этот минимум не будет достигнут, их мнение не будет учтено. Более того, в случае референдума о принятии решения это блокирует весь процесс. Поэтому лучше, говорит Венецианская комиссия, обойтись без требования кворума, поскольку трудно сделать голосование обязательным. Если должен быть кворум, резюмирует Комиссия, то это должен быть кворум одобрения (принятие минимальным процентом избирателей), а не кворум участия, «который побуждает противников призывать к бойкоту в надежде победить предложение, несмотря на меньшинство».
В другом документе Венецианская комиссия высказывается еще более определенно: не рекомендуется устанавливать минимальный уровень участия, при котором результаты голосования считаются действительными (кворум), так как этим все воздержавшиеся от голосования лица приравниваются к сторонникам отрицательного ответа на вопрос голосования.

В этой связи отметим, что, казалось бы, обоснованные эмоциональные упреки оппозиционно настроенных по отношению к общероссийскому голосованию лиц разбиваются о сухие, но рациональные аргументы, основанные исключительно на широком и всестороннем анализе процедур, в том числе стран со «старыми и устоявшимися демократиями». Более того, именно опыт таких государств позволяет предотвратить имеющие место попытки манипулировать ссылками на «демократические и цивилизованные страны».

О реформах 1993 и 2020 гг.: общее и различия

Конституционная реформа 1993 года проходила в условиях, радикально отличающихся от современной ситуации. Тогда имел место политический и правовой кризис, вызванный распадом СССР, шло формирование органов государственной власти, по сути, нового государства. Наверное, самым известным конституционно-юридическим событием того периода следует считать исторический Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым были распущены представительные органы государственной власти (Съезд народных депутатов и Верховный Совет), Конституционный Суд был признан «недействующим», а указам Президента была придана высшая юридическая сила. Активные государственно-политические преобразования, происходившие в тот период в нашей стране, существенным образом меняли и правовое регулирование референдумов. Единственным юридическим основанием общенародного голосования 1993 года стал указ Президента РФ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».

Экстраординарные обстоятельства, вызванные разрушением СССР, сложением полномочий первого и последнего Президента СССР, а также сопутствующие этому весьма турбулентному процессу обретения суверенитета нового государства по степени своего политического накала и правовой анархии (с позиций юридического позитивизма), конечно, нельзя сопоставлять с имеющим своё место в настоящее время постепенным и сравнительно спокойным этапом конституционных преобразований.

Наверное, одним из общих признаков «конституционных голосований» 1993 и 2020 годов является собственно их наименование: в 1993 году, указ Президента, заменивший действие Закона РСФСР «О референдуме», вместо понятия «референдума» ввел «всенародное голосование», сегодня мы участвуем в процедуре «общероссийского голосования». Сразу отметим, что это почти единственное, что объединяет эти две формы непосредственного волеизъявления. По своему же содержанию они значительно различаются. Прежде всего речь идет о голосовании за весь текст Конституции РФ, который, кстати говоря, был опубликован лишь за месяц до голосования – 11 ноября 1993 г. Отсутствие должного обсуждения широкими слоями общественности текста Основного закона, недостаточное информационное сопровождение, объединение голосования по Конституции с выборами депутатов Государственной Думы и формированием Совета Федерации в один день – 12 декабря 1993 года, бесспорно, наложило свой отпечаток на приобретение кампанией референдума и избирательной кампании оттенков чрезвычайных электоральных процессов.

Современное общероссийское голосование носит совершенно иной характер: глубокое экспертное и общественное обсуждение, широкая информационная кампания, возможность граждан как напрямую, так и через институты представительной демократии принять участие в формировании конкретных поправок в текст Конституции на первоначальном этапе их подготовки. Указанные обстоятельства, несомненно, свидетельствует о протекающем в настоящее время постепенном этапе эволюционного изменения текста Основного закона, который обязан объективно отражать существующую государственно-правовую реальность.

О необходимости поправок к Конституции

В отношении этого вопроса высказано уже достаточно много позиций. Помимо очевидной необходимости закрепить в Конституции по факту уже произошедшие изменения, объективно отражающие и фиксирующие состоявшиеся преобразования в государственном, политическом и социальном устройстве нашего общества, позволю обратить внимание на иной концептуальный аспект, отмечаемых в международной практике демократического развития норм и институтов действующих конституций.

Как указывает Венецианская комиссия, формальная поправка не единственная форма конституционного изменения и, в некоторых системах, даже не самая важная. Оставляя в стороне революционные или незаконные действия, двумя самыми важными альтернативными способами законного конституционного изменения являются: судебное толкование и неписаные политические конвенциональности, дополняющие или противоречащие писанному тексту. ... в системе с гибкими правилами внесения поправок необходимость в динамичном судебном толковании будет меньше. ... Венецианская комиссия считает, что для крупных конституционных изменений, предусмотренная совещательная и демократическая политическая процедура для проведения конституционной реформы является предпочтительнее чисто судебного подхода.
Как видим, традиционная ссылка на то, что нормы действующей Конституции РФ не исчерпали своего содержания (что, вероятно, вполне допустимо) будет оправдана лишь в ситуации предоставления судебному толкованию Конституционного Суда значительно более широких полномочий, реализация которых на практике может, и не безосновательно, вызвать возражения среди легистско настроенных представителей гражданского общества. Представляется более верным использовать прерогативу конституционного законодателя, обеспечивающего сочетание форм представительной и непосредственной демократии, как максимально сбалансированного варианта проведения эволюционной реформы Основного закона.

О просветительской работе с гражданами

Современная эпидемиологическая ситуация требует не только использования новых форм просветительской деятельности, но и расширения разнообразия применяемых ранее. Если традиционные источники информирования граждан старшего поколения практически не претерпели изменений (телевидение, радио, газетные публикации) и находят своего «читателя» по-прежнему, то работа с более молодой категорией, как представляется, нуждается в переосмыслении. Причин тому несколько.

Первое – особенности аудитории: работа в молодежной среде требует не только использования современных способов доведения информации до источника, но и иных форм ее подачи; а если речь вести исключительно о поправках в Конституцию страны, то и сопутствующего образовательного контента, который учитывал бы не только базовый уровень информируемой аудитории, но способствовал преодолению нигилистических настроений, объективно соответствующих молодежной среде. В силу отсутствия знаний прошлых конституционных реформ и развитых навыков аналитического осмысления для большинства из них затруднительно преодолеть избыточно негативную оценку происходящего.

Второе – особенности инструментария: реализация интересов социальных групп молодежи в интернет-среде; разъяснение поправок и подготовка просветительского контента для конкретной аудитории; предоставление возможности не только задать, но и получить прямой ответ на соответствующий, в том числе остро политизированный, вопрос.

Третье – осознание последствий: «невключенность» представителей молодого поколения в современные социальные процессы, негативная аполитичность формирует классическую государственно-дезадаптационную позицию человека, который не участвует и не желает участвовать в происходящем процессе. Любая форма участия автоматически становится элементом его индивидуальной ответственности, нести которую такой субъект может не готов.

В качестве возможных направлений совершенствования просветительской деятельности среди молодежи, представляется необходимым более активно:
– использовать стриминговые сервисы прямого «он-лайн» общения с возможностью задать вопросы и обсудить наиболее сложные аспекты конституционной реформы (альтернатива классическим и традиционным TV-проектам – для молодежи);
– организация творческих историко-правовых конкурсов (тематические игры «что, где, когда (или зачем»)»; он-лайн конференции и круглые столы по конкретным и узким направлениям конституционной реформы с приглашением представителей экспертного сообщества, а также «медийных» в молодежной аудитории лиц и т.п.);
– организация молодежных «онлайн» тренингов в целях осознания социально и личностно значимых для них навыков, формирование которых по объективным причинам еще не завершено (аналитическая работа, дискурс, умение довести свою позицию до оппонента).

Сказанное позволит отчасти преодолеть дисбаланс неприятия предлагаемых изменений при одновременном нежелании участвовать в формовании социально позитивного дискурса.

​Об общественном контроле при голосовании

Широкое участие общественности представляет собой крайне важный аспект проводимых конституционных преобразований, причем как со стороны сторонников, так и со стороны противников общероссийского голосования. Прямое голосование, являясь одной из высших форм непосредственного выражения власти народа, требует точного и безупречного исполнения предусмотренных действующим законодательством норм и процедур. Последние выступают гарантией реализации конституционных прав граждан. По этой причине необходимость контроля со стороны внеполитической общественности выступает краеугольным камнем легитимации результатов общероссийского голосования.
Кроме того, привлечение к такой деятельности лиц с активной гражданской позицией, при этом никоим образом не исключающей их любой партийной принадлежности, позволяет отчасти использовать, заложенный еще в 2014 году нормами Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» юридический потенциал участия граждан в контроле за деятельностью органов власти. Механизмы данного закона призваны создать условия для общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых органами власти актов и принимаемых ими решений; формирования и развития гражданского правосознания; повышения уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечения тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества.
Нормы указанного закона, сопровождаемые активной позицией представителей общественных палат при координирующей роли Общественной палаты Российской Федерации, будут способствовать не только обеспечению легальности и легитимности общероссийского голосования, но и формированию новых современных институтов конституционной конвенциональности. Печать