РОП: путь реформы отходов

Александр Фёдоров – о проблеме внедрения технологий ресурсосбережения и повторного использования извлекаемых из отходов ресурсов.

Правительство РФ рассматривает предложения Минприроды по обновлению модели расширенной ответственности производителей (РОП). Введение механизма РОП призвано снизить объемы образования отходов и повысить степень их утилизации. Стимулировать РОП должен экологический сбор за отходы от использованных товаров и упаковки. Минприроды уверяет, что введение нового механизма не приведет к росту потребительских цен.

Член Общественного совета при Минприроды России, сопредседатель Социально-экологического Союза, координатор площадки «Экология» Общероссийского гражданского форума Александр Фёдоров предлагает свое решение повышения эффективности управленческой модели в сфере утилизации отходов.


Сложившаяся система обращения с отходами, а вместо термина «отходы» правильнее говорить «вторичные материальные ресурсы», в нашей стране требует коренной перестройки от повсеместного захоронения в пользу эффективно применяемых в мире технологий ресурсосбережения и повторного использования извлекаемых из отходов ресурсов.

Инструмент РОП, расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки (далее, для упрощения, - производителей) – один из важных механизмов, направленных на решение это задачи.

Мы помним, как всё начиналось

Цели регулирования обращения с отходами производства и потребления заданы государством (ФЗ-89 «Об отходах производства и потребления»):

1. Предотвращение вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.
2. Вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

«Стратегией развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г» определено, что ресурсосбережение, обеспечение экологической безопасности, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды – это приоритетные направления устойчивого развития российского государства. Устойчивое развитие в данной сфере предусматривает ...порядок приоритетов в управлении потоками отходов, регламентирующий использование таких возможностей, как

(1) предотвращение образования отходов,
(2) повторное использование всех полезных фракций отходов,
(3) получение энергии,
(4) строго контролируемое сжигание,
(5) экологически безопасное захоронение неутилизируемых фракций.

Именно такую последовательность приоритетов в обращении с отходами задает законодательство России. При этом концепция экономики замкнутого цикла ставит целью полное вовлечение отходов в хозяйственную деятельность.

Порой во что-то нужно всмотреться, чтобы понять ценность

Мировая практика убеждает: главный эффект в решении проблемы отходов связан с их вовлечением в повторное использование. В европейских странах эта величина составляет 80-87%.

Так, извлекаемые из твёрдых коммунальных отходов (далее – ТКО) полимерные отходы, образующиеся при производстве и использовании изделий из пластика, востребованы для производства продукции техназначения (полимерной пленки, погонажных изделий, оконных и дверных блоков, облицовочных плит и вагонки, полимерных водопроводных, канализационных и электротехнических труб, линолеума, тары и др.). Текстильные отходы ценны как сырьё для производства пряжи низких сортов, нетканых, смесовых материалов, технической и обивочной ваты и др.

Отработанные автопокрышки и шины представляют собой ценное вторичное сырье (45-52%, натурального каучука, 25-35% техуглерода и 10-15 % металла), широко применимое в производстве товарной резиновой крошки, регенерата изола, бризола, релина и иных материалов для замены исходного сырья, в производстве кровельных рулонных материалов, шифера, черепицы, мастики и др.

При этом по данным Владимира Марьева, руководителя Научно-методического центра «Управление отходами и вторичными ресурсами» ФГАУ «НИИ «ЦЭПП», индустрия переработки отходов является одной из десяти наиболее растущих отраслей, а увеличение доли использования вторичных отходов на 1% создаёт дополнительно 35000 рабочих мест.

Цель и смысл инструмента РОП – мотивация бизнеса на прямые инвестиции в переработку отходов, возвращение их в качестве вторичных материальных ресурсов в производство за свой счет, включая меры по развитию раздельного накопления отходов (далее – РНО).

Лебедь, рак и щука

Что происходит с РОП сегодня?

Рассмотрим интересы в этой сфере (утилизация отходов) основных интересантов: производитель (бизнес) – потребитель (общество, граждане) – правительство (государство).

Бизнес заинтересован в минимизации/предотвращении образования отходов, т. к. от их величины зависят обязательства по выполнению нормативов утилизации или уплате экосбора. Бизнес также заинтересован в самостоятельном выборе решения, когда он сам утилизирует отходы своей продукции, в т.ч. путём производства подлежащей утилизации упаковки из вторсырья (понижающий коэффициент к нормативу) или передавая эту задачу по договору. Вместе с тем, низкий норматив утилизации на многие виды отходов (5-20%), как и не соответствующая необходимым на утилизацию затратам ставка экосбора (по пластику — в разы), не обеспечивают реальной заинтересованности бизнеса в инвестициях в переработку и повторное использование отработавших товаров и упаковки. Государство в свою очередь также не заинтересовано в переработке и повторном использовании товаров и упаковки, определив на обозримый горизонт времени в качестве единственного метода утилизации отходов их сжигание, что подтверждается принятыми решения и заявленными намерениями о строительстве десятков мусоросжигающих заводов. При этом бизнес согласен с необходимостью повышения нормативов утилизации, но просит делать это пошагово и растянуть по времени.

Общество, как показывают опросы, заинтересовано в минимизации и предотвращении образования отходов. Однако сформированная система обращения с отходами, вопреки консолидированному общественному мнению о необходимости и готовности к РНО, не предлагает инструментов заинтересованности гражданам к какому-либо использованию отходов. Вместо этого население вынуждено платить по неизменным и, как показывают многие расчёты, многократно завышенным нормативам образования отходов, а в некоторых регионах, как, например, в Московской области, вообще по абсурдному принципу «отходы создаёт кв.метр жилой площади». Граждане серьёзно заинтересованы в механизмах повторного использования тары и упаковки, однако ни бизнес, ни государство такого шанса им не дают.

Государство по всей этой системе отношений традиционно заинтересовано всё собрать и перераспределить. Замечу: не особенно понимая и отвечая за последствия. Поскольку отвечать за всё будет уже не оно, а Российский экологический оператор, хоть и государственная, но уже компания.

Минприроды России и РОП

На рынке сырья из утильных фракций отходов наблюдается хронический дефицит, как неизбежное следствие неразвитости промышленной обработки ТКО, включая их сортировку, а так же отсутствия РНО. Правительство, видя это и понимая неэффективность действующей модели, поручило Минприроды России неотложную её корректировку.

Министерство рассмотрело сложившуюся практику РОП и отметило, что ответственность производителей низка, установленные нормативы утилизации не позволяют обеспечить необходимые инвестиции для полной утилизации отходов, данные о самостоятельной утилизации отходов производителями недостоверны, контроля за переработчиками отходов, выдающих справки об утилизации отработавших товаров и упаковки, предоставляемые ими сведения, не поддаются проверке, и весь механизм РОП фактически не работает.

Предложения Минприроды России основаны на создании экономических условий для перехода к циклической экономике когда максимальное количество ресурсов извлекается из отходов и повторно используется по первоначальному назначению. Они кардинально меняют действующую модель РОП и среди прочего включают:

- 100%-ный норматив утилизации по всем группам отходов;
- ответственность за утилизацию упаковки – за их производителями;
- средства экосбора (сбор с каждого производителя отходов по нормативным ставкам) передаются для использования единому исполнителю – Российскому экологическому оператору.

Учет без контроля, что контроль без проверки

Другие нерешённые вопросы развития РОП:

1. Отсутствие государственной политики по стимулированию и поддержке развития отрасли переработки отходов с целью вовлечения их в повторное использование.
2. Отсутствие достоверной системы учёта и верификации утилизированных в рамках РОП отходов, для чего необходимо в первую очередь разделить учёт потоков ТКО и утилизируемых отходов по РОП.
3. Неэффективность принятой системы взаимозачёта утилизации отходов по группам (объединены по назначению вместо учёта составу материалов) – с одной стороны и ограниченность перечня товаров, подлежащих утилизации (например, не учитываются Tetra Pak, ламинированные стаканчики) – с другой.
4. Фактически блокирование развития РНО имеющим системную государственную поддержку и финансирование мусоросжиганием, экономически рентабельным лишь при сжигания именно тех групп отходов, что в первую очередь собираются в ходе РНО.
5. Отсутствие государственной политики в части стандартизации и унификации видов и состава используемых материалов, попадающих в отходы (состав товаров и упаковки сложный или опасный для переработки, можно исключать административно – вводе запрет на применение или устанавливая исключающие их стандарты, экономически – вводя повышенные нормативы утилизации и ставки экосбора), а также в части введения механизма залоговой стоимости тары и упаковки, успешно используемого во многих странах мира, как и ранее в СССР.

Картину завершает фактическое отсутствие в федеральной и региональных схемах по обращению с отходами оценок и мер по предотвращению и сокращению образования отходов, включая отходы от использованных товаров, программ по вовлечению ресурсов из отходов в повторное использование по первоначальному назначению.

Если ты не изменишь направление движения, то можешь оказаться там, куда направляешься (Лао Цзы)

Сформированная государственная система обращения с отходами делает как бизнес, так и общество незаинтересованным в сохранении вторичных материальных ресурсов. Декларативно заявляя о намерениях следовать принципам циклической экономики, устойчивого развития и сокращения образования отходов, на деле она нормативно, административно и инвестиционно ориентирована на единственный (и самый экологически опасный) способ сокращения отходов – сжигание.

Минприроды России, видя неэффективность принимаемых усилий, предлагает изменение модели РОП, во многом в правильном направлении. Но, в итоге, монополизация РОП в лице Российского экологического оператора и игнорирование возможностей малого и среднего бизнеса, отстранение производителей и их ассоциаций от самостоятельной утилизации отходов, отсутствие государственных мер по стимулированию РНО могут привести к тому, что вся расширенная ответственность производителей окажется в печах компании «Ростех», готовой в обмен на поступающие на мусоросжигающие заводы миллионы тонн отходов вручить стране миллионы же тонн экологически опасных зол и шлаков, с дисконтом 1 к 3, для захоронения где-либо на вновь для этого строящихся полигонах для отходов.

Что же необходимо?

1. Разработка и реализации инструментов мотивации бизнеса и общества на сокращение образования отходов, вовлечения их в полноценный хозяйственный оборот согласно принципам циклической экономики.
2. Законодательное установление приоритета использования отходов для производства новых видов сырья и товаров перед их сжиганием, включая поддержку производства вторичных материалов из бытовых отходов, нормирование содержания вторсырья в продукции.
3. Развитие и унификация системы учёта отходов, включая отходы по РОП, ужесточение ответственности за недостоверные данные в сфере РОП.
4. Пилотная в ряде регионов и далее повсеместная реализация системы залоговой стоимости тары и упаковки.
5. Развитие институтов независимой сертификации и аудита РОП. Печать