Терра инкогнита: о статусе федеральных территорий

Антон Тимченко – о моделях развития публично-правового образования на примере Сириуса.

Президент РФ Владимир Путин наделил образовательный центр Сириус особым статусом. На совещании 13 ноября глава государства объявил о превращении наукограда в федеральную территорию и определил амбициозные цели для уникальной площадки. Таким образом, Сириус (созданный в Имеретинской низменности Краснодарского края) стал первой в России федеральной территорией с особым устройством власти и собственным бюджетом.

Политконсультант, партнер Консалтингового бюро Т&М, эксперт Центра ПРИСП Антон Тимченко отмечает, что впереди создание ещё ряда федеральных территорий, включая «столичную».

Ресурсов органов местного самоуправления явно недостаточно для эффективной реализации проектов, имеющих общегосударственное стратегическое значение.

Во-первых, для таких целей средств местного бюджета даже в благополучном Краснодарском крае явно недостаточно.

Во-вторых, закон довольно чётко очерчивает круг вопросов, решаемых муниципальной властью (т.н. вопросы местного значения), а также её достаточно скромные полномочия.

В-третьих, следует учитывать процедурную сторону. С одной стороны, многие процедуры на муниципальном уровне довольно продолжительны по времени сами по себе. С другой стороны, решение многих вопросов может затягиваться из-за отсутствия консенсуса представителей разных политических сил в местном совете депутатов.

Обсуждая статус нового типа публично-правового образования, часто вспоминают такой тип «инвестиционных архипелагов» как особые экономические зоны. Сравнение федеральной территории с особой экономической зоной на первый взгляд логично. Однако особая экономическая зона (ОЭЗ) – это территория, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельность, а также особая таможенная процедура. В то время как федеральная территория — это новый тип публично-правового образования, цели создания которого значительно шире исключительно инвестиционных – комплексное социально-устойчивое и инновационное развитие, сохранение культурного, спортивного и природного наследия.

Кроме того, следует учитывать, что отношения в сфере ОЭЗ регулируются в числе прочего соглашением Таможенного союза. Кроме того, в ОЭЗ не может быть никаких своих органов публичной власти, управление производится органом исполнительной власти либо управляющей компанией.

В этом смысле у федеральных территорий значительно шире пространство для манёвра: экономическая самостоятельность, собственное бюджетирование и система самостоятельных органов публичной власти, «замкнутых» прямо на федеральный центр, позволяющих довольно оперативно принимать управленческие решения, не увязая в сотнях согласований и формальных процедур.

Управлять федеральной территорией «Сириус» будет триада органов публичной власти: представительный орган – Совет федеральной территории, глава федеральной территории и руководимая им администрация.

В состав Совета федеральной территории, формируемый на 5 лет, входит 17 человек. Девятерых из них избирают, троих назначает правительство, троих – президент, одного – губернатор Краснодарского края. Оставшийся «мандат» достаётся главе федеральной территории, входящему в состав Совета по должности. При этом главу федеральной территории избирает Совет по представлению президента.

Предполагается, что вопросы функционирования федеральной территории «Сириус» будут решены в переходный период, действующий до 31 декабря 2025 года. При этом не позднее 1 февраля 2021 года президент назначит врио главы федеральной территории, чья задача сформировать временную администрацию. Временная администрация совместно с органами местного самоуправления Сочи должны будут провести инвентаризацию земель, которые предстоит передать федеральной территории, а также подготовить генплан развития территории и правила застройки. Кроме того, заслуживают внимания в переходном периоде ещё два. Мораторий на проведение плановых проверок до конца 2022 года и, конечно, выборы девяти счастливчиков в состав Совета федеральной территории.

Практика использования в целях динамичного развития территорий с особым («автономным») правовым статусом распространена довольно широко. Традиционно применяется одна из двух моделей, которые условно можно назвать административной и экономической.

В первом случае для оптимизации политико-административных процессов управлением территорией и формирование ее органов происходит в особом порядке. Как правило, речь идет об особом статусе национального (федерального) подчинения столицы государства. По такой модели устроены столицы многих стран: США, Аргентины, Нигерии, Мексики, Малайзии, Пакистана и т.д.

Вторая модель предполагает создание «автономных» территорий с особым режимом регулирования для ускорения экономического развития. На таких территориях (свободные экономические зоны, технопарки, территории технического развития и т.д.) устанавливаются привлекательные для инвестора льготные налоговый, таможенный и административный режимы, а также предоставляется необходимая инфраструктура. Это способствует динамичному развитию такого экономического кластера. Данный механизм активно используется многими странами и демонстрирует свою эффективность в Китае, США, Мексики, Объединённые Арабские Эмираты

Российский законодатель, похоже, решил пойти по пути синтеза обеих моделей. Учитывая, что вместо логичного «рамочного» закона о федеральных территориях, описывающего разновидности и особенности данного типа публично-правового образования, речь идёт о принятии «точечного» закона о «Сириусе», строить прогнозы сложно. Но скорее всего, впереди создание ещё ряда федеральных территорий, включая «столичную». Печать