Снова реформа, или Байка о Козаке и мэре Марселя

Руководитель отдела по правовым вопросам и взаимодействию с государственными органами Центра ПРИСП, эксперт ОБСЕ Алексей Шидловский – рассуждения к проекту закона «Об общих принципах организации публичной власти».

Читая восторженные комментарии коллег о положительных сторонах нового закона и о негативных аспектах действующего, типа «нынешняя модель организации власти себя изжила», «старый закон был из рук вон плох», «система власти в России запутана и не понятна», «рядовому обывателю трудно понять как устроена власть», а вот «с новым заживём лучше, заживём веселее!», хочется отписаться как можно скорее от этих «коллег». Ведь нельзя так терять своё чувство собственного достоинства, а тем более настолько снижать уровень дискуссии, что дискутировать становится не с кем. Где эти критические разборы проекта закона? Реальные, качественные, с анализом предыстории и экстраполяцией в будущее, а не «истошный вой за печеньки».

Критический анализ для того и нужен, чтобы сделать закон лучше, а не чтобы его «зарубить». Ведь даже Конституционный Суд Российской Федерации проверяя конституционность законов, порой затребует материалы обсуждений проектов законов, проекты внесенные, поправки и дебаты. Конституционному Суду это бывает важно, в случае обнаружившейся неопределённости нормы, он пытается таким образом понять Дух закона, какую действительную мысль вкладывал законодатель в принятую норму и нетленные записи парламентских и экспертных баталий могут помочь пролить свет на заложенный вектор и конечную цель, ради которой нормативный акт и принимался. Но что увидят высокие судьи, когда будут анализировать будущий закон? Остаётся только догадываться…

Как я уже писал в одной из своих колонок в ВН, был у меня в середине двухтысячных грех – пришлось поработать в Министерстве по делам заморских территорий Франции (ныне департамент). И в качестве жеста доброй воли, а тогда это было модно, отправили меня на небольшую стажировку на юг Франции в департамент Буш-дю-Ро́н (фр. Bouches-du-Rhône). А оттуда в мэрию Марселя, где в порядке реализации политики сплоченности, мне даже довелось один день поработать мэром Марселя. Условно и церемониально, конечно, но, чтобы понять, как оно всё устроено достаточно. И вот однажды, когда отношения с мэром стали более доверительными, я у него спросил: Не могу понять, у вас в городе большинство населения «черные», но абсолютно все депутаты «белые». Как такое возможно? На что он доверительно поведал о том, что они тоже были озабочены этой проблемой и заблаговременно провели реформу местного самоуправления (МСУ), благодаря которой им удалось упразднить мажоритарные округа, закрепив возможность избрания депутатов исключительно по партийным спискам. И так по-отечески и с улыбкой добавил: Право голоса мы «им» конечно оставили, и голосовать за партии они могут, но кто ж их самих в партии то примет?! Собственно, как и у вас в России скоро будет, чтобы голосовать можно было только за «Единую Россию».

Уже позже мои французские коллеги поведали на уровне баек, что незадолго до меня они консультировали Дмитрия Козака, который был, по их мнению, автором Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

И, если верить этим слухам, то Козака интересовал положительный французский опыт в части поражения в избирательных правах широких групп собственного нелояльного населения, при сохранении и даже расширении этих свобод для лояльного. Ему очень импонировал государственный и политический каркас Франции, и он хотел реализовать его в России. Если предположить, что их слова были правдой, а у власти тогда на юге Франции от Мартига до Ниццы были социалисты и коммунисты, традиционно положительно относившиеся к России, то полная реализация плана переустройства Российской Федерации должна была включать экономическую и политическую составляющие. Экономическая – это объединение в единый хозяйственный комплекс соседних муниципалитетов и субъектов федерации. Если взглянуть на карту России, субъекта России либо муниципалитета, то мы увидим так называемую «радиально-лучевую» структуру всего – от дорог и линий электропередач до принятия политических решений и маршрутов социального транспорта. Порой между населёнными пунктами двух смежных муниципалитетов и, что чаще субъектов федерации, расстояние составляет несколько километров или сотен метров. Однако это расстояние непреодолимо – все дороги заканчиваются тупиками, заасфальтировать которые нет ни малейшей возможности, и жителям приходится осуществлять объезд за десятки километров либо по грунту. Эту же ситуацию можно приложить к любому явлению либо феномену, причем не где-то в глубинке, а даже в центре России на границах Москвы и области.

По замыслу, экономическое объединение должно было осуществляться на основе политического объединения – разрозненные хутора и посёлки объединялись в сельские поселения первого уровня МСУ. Города и районы – в так называемые муниципальные сообщества, а субъекты федерации – в федеральные округа. При этом, кроме нижнего уровня МСУ, ни о каком реальном объединении речи не шло. Предполагалось, что это будут политически сбалансированные промежуточные муниципальные и государственные образования с очень урезанными полномочиями, призванные решать вопросы межмуниципального и межсубъектового значения. При этом, по французскому образцу, префекта городского (муниципального) сообщества должен был назначать вышестоящий уровень власти (губернатор), но совет депутатов формировался (делегировался) из состава депутатов объединившихся в сообщество муниципалитетов второго уровня.

Аналогично должны были быть сформированы и межсубъектовые федеральные округа – руководителя округа должен был назначать президент, тогда как парламент федерального округа формировался бы из депутатов законодательных собраний. При этом, выборы по мажоритарным округам на всех трех уровнях власти в субъектах должны были быть отменены в два этапа. Первый завершался в 2014 году, второй после одного электорального цикла. Но видимо что-то пошло не так, и уже принятые многими российскими МСУ изменения в уставы муниципальных образований так и не были переданы на регистрацию в Министерство юстиции.

А теперь, на минутку представим, насколько сильно должен был бы измениться юридический ландшафт Российской Федерации, насколько бы изменилась система властных сдержек и противовесов, экономических и хозяйственных связей, межбюджетных отношений, если бы этот правовой дизайн нового государственного устройства был бы реализован до конца, и какую роль в нем играл вышеуказанный Федеральный закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? Мог ли кто-либо из экспертов, не обладая действительно инсайдерской информацией, хотя бы в общих чертах представить весь масштаб планируемой реформы? Любой здравомыслящий читатель ответит, что нет. Так и принятие Законопроекта № 1256381-7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» никоим образом не может приоткрыть завесу общего замысла Демиурга. Поэтому, уважаемые коллеги, не стоит петь дифирамбы раньше времени, а стоит помнить народную мудрость: слово - серебро, а молчание – золото. Не сказавший пожалеет единожды, сказавший - тысячу раз.
Печать