Колумбия: двойное недоверие и электоральная юстиция

Руководитель отдела по правовым вопросам и взаимодействию с государственными органами Центра ПРИСП, эксперт ОБСЕ Алексей Шидловский – о новейшем феномене регистрации кандидатов на выборах с помощью приложения на смартфоне, а также опыте наделения правомочиями организаторов выборов органы ЗАГС, используемых в Колумбии, одной из самых прогрессивных стран в Латинской Америке в области избирательного процесса.

Электоральная юстиция и электоральный трибунал, как особая ветвь судебной власти широко представлен в странах Латинской Америке и хорошо себя зарекомендовал. Однако в России и Европе он не представлен, а избирательные споры в европейских странах рассматриваются, за редким исключением, судами общей юрисдикции, в оставшихся органами конституционного надзора и контроля. Настоящая работа знакомит читателей с обзором электоральной юстиции Колумбии, как одной из самых прогрессивных стран в Латинской Америке в области избирательного процесса.

Успешное функционирование избирательных институтов напрямую зависит от социально-политических факторов. Именно поэтому в современных демократических государствах при разработке избирательных институтов особое внимание уделяется историческим, социальным и культурным факторам, в которых соответствующие избирательные институты будут функционировать. В специализированной литературе по данному поводу отмечается, что один и тот же институциональный подход к избирательному процессу может работать в некоторых регионах, а в других регионах будет неприемлем. Обоснование такой позиции лежит в том, что конкретная модель, которая будет принята в каждой стране, и даже регионе федеративных государств зависит от специфики демократических институтов.

Повышенное внимание к тематике, связанной с эффективной реализацией избирательных прав граждан, а также многолетние исследование в этом направлении позволили классифицировать избирательные органы в зависимости от степени социального и институционального недоверия граждан к демократическому функционированию избирательных институтов. Так, чем выше степень недоверия, тем выше уровень независимости и прозрачности избирательных органов.

В странах с низкой степенью недоверия непосредственно организует выборы исполнительная власть, хотя относительно штатов США этот вопрос можно отнести к дискуссионным. Когда степень недоверия высока, для организации избирательного процесса создаются политически автономные органы. Вышеприведенный подход позволяет понять, почему некоторые политические режимы, подвергающиеся очень большим рискам на выборах, нуждаются в беспристрастных и укрепленных избирательных институтах, таких, как органы электоральной юстиции, направленных на защиту избирательных прав граждан. Достаточно отчетливо работа органов электоральной юстиции прослеживается в ряде стран Латинской Америки, где борьба за справедливые выборы была столь же важным демократическим требованием, как и борьба за всеобщее, равное, прямое и тайное голосование.

Необходимо отметить, что Колумбия - одна из старейших демократий в латиноамериканском регионе. Законодательными полномочиями наделен двухпалатный национальный конгресс, который состоит из 102-местного Сената и 166-местной Палаты представителей. Члены обеих палат избираются всенародным голосованием на четырехлетний срок, а президент страны также имеет четырехлетний срок полномочий. Полномочия распределяются между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти в рамках системы сдержек и противовесов Конгресса. В процессе естественного конституционного развития в 1991 году Колумбия приняла свою новую Политическую Конституцию Колумбии, признав себя социальным государством, основанным на верховенстве закона. Конституция поддерживает и защищает основные права человека и признает расовое и этническое разнообразие и равенство полов. Политические партии являются ключевыми институтами в политических дебатах для содействия инклюзивному участию в избирательных процессах и политическому руководству. Их усилия по созданию равных условий для кандидатов-женщин и кандидатов-мужчин имеют решающее значение для обеспечения справедливого представительства и участия женщин в политической жизни. Правила, регулирующие избирательную систему в Колумбии, напрямую определены в Конституции (с реформами, проведенными в 2003 и 2009 годах) и формализованы в соответствующих законах.

Вместе с тем, в Колумбии наблюдается высокий уровень недоверия граждан к демократическому функционированию избирательных институтов. Обусловлено это особенностями исторического развития политической системы страны, характеризующегося ростом вовлеченности военных в политические процессы и нормотворчество по причине кризиса партий политического представительства, а также узурпацией избирательного процесса одной из политических сил. Кроме общего недоверия к избирательной политике страны и демократии, Колумбию можно охарактеризовать как республику с глобальным недоверием общества к исполнительной власти.

Такой двойной уровень недоверия ставит Колумбию в более сложное положения по сравнению с другими странами Латинской Америки, и позволяет сделать вывод о том, что избирательная система Колумбии, включая органы электоральной юстиции, имеет очень сложную структуру в сравнении с другими странами. Двойственное недоверие приводит и к двойственным решениям. Так, недоверие к реализации демократии обычно предполагает создание независимых политических органов, а недоверие к исполнительной власти, напротив, подразумевает необходимость политизации избирательной системы.

Согласно Статье 265 Конституции Колумбии, органы, входящие в избирательную систему, обладают административной и финансовой независимостью от классических ветвей государственной власти. Эти органы состоят из Национального Избирательного Совета, представляющего собой судебный и юрисдикционный орган, который осуществляет контроль и национальную организацию выборов (включая проверки и контроль над всеми операциями, связанными с выборами). А также Национальный реестр актов гражданского состояния – аналог российского ЗАГСа, являющийся организатором выборов на региональном и муниципальном уровне, имеющий право идентифицировать лиц, которые реализуют своё как активное, так и пассивное избирательное право (по аналогии с системой избирательных комиссий в России).

Функции вышеназванных органов носят административный характер. Судьи Национального Избирательного Совета, в соответствии с колумбийским законодательством, избираются Конгрессом, что придает политический характер выборам членов электоральной юстиции и предоставляет возможности этому государственному органу для обеспечения прозрачности и справедливости избирательных процессов.

Необходимо отметить, что такой подход к формированию органов электоральной юстиции не является типичным, но соответствует французской традиции административной юстиции.

Стоит отметить демократичность колумбийского законодательства в части процессуального (судебного) представительства. В Колумбии любой гражданин имеет право не только через профессионального представителя, но и лично подать в Национальный Избирательный Совет административное исковое заявление на действия и решения самого же Национального Избирательного Совета, которые он обязан принять к производству и рассмотреть по существу. Указанные административные иски могут быть связаны с порядком подсчета голосов на любых национальных выборах, установлением и обнародованием результатов голосования и наделением полномочиями. Национальный Избирательный Совет является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти, оставаясь при этом судебной властью - административным судом, обладающим полной юрисдикцией по отмене, исправлению или изменению решений, принятых им в соответствии с его компетенцией при организации и проведении выборов.

Однако на практике все складывается несколько иным образом. Одной из главных проблем колумбийских избирательных органов является их политизация и, как следствие, отсутствие независимости от политических партий и правительства. Эта слабость влияет на реализацию Национальным Избирательным Советом своих полномочий в качестве эффективного гаранта прозрачности и беспристрастности избирательных споров.

Если в 2002 году четверо из девяти судей Национального Избирательного Совета принадлежали к правящей коалиционной партии, то к 2006 году число судей, аффилированных с правительством, увеличилось до семи. В отличии от Национального Избирательного Совета, Регистрационное бюро было более обособлено и независимо от правительства, при этом такая независимость явно проявлялась в действиях названного органа. Так, например, Регистрационное бюро в 2007 году отказалось от переписи избирателей в сокращенном порядке, предложенной властями.

Вместе с тем, проблемы колумбийской электоральной юстиции не сводятся исключительно к политизированности соответствующих органов. В специализированной литературе выделяют также группу проблем, связанную с несовершенством соответствующего нормативного правового регулирования избирательных процессов. Так, например, до настоящего времени в стране продолжает действовать Избирательный Кодекс 1986 года (Закон № 2241), отдельные положения которого в части реализации гражданами страны своих избирательных прав и содержания избирательного процесса противоречат положениям Конституции Колумбии. Такая ситуация порождает конфликт правовых норм, коллизии и задвоение компетенций избирательных органов страны.

Нормативное устаревание правовых норм в части избирательных прав становится более очевидным, если анализировать их в контексте технологических изменений избирательного процесса, влияющих на организацию и управление выборами и референдумами. Несмотря на то, что такие механизмы, как дистанционное электронное голосование в Колумбии, существуют в теории, на практике они трудно реализуемы, хотя республика пытается идти в ногу с цифровизацией избирательного процесса. На предстоящих 13 марта 2022 года выборах в Конгресс Республики Национальным реестром актов гражданского состояния впервые в истории реализована возможность регистрации кандидатов на выборы депутатов не только местного, но и национального уровня, а также на должности президента и вице-президента республики онлайн через приложение InfoVoters Congress в мобильном телефоне, при условии, что гражданин прошел верификацию биометрических данных.

Стоит добавить, что среди нормативных пробелов в части реализации избирательного права и отсутствия законодательного закрепления компетенции избирательных органов - право контролировать политические партии, выдвигающих кандидатов, незаконно участвующих в выборах. Так, например, авторы Конституции Колумбии 1991 имели «судебный взгляд» на исправление политических пороков, в рамках которого не на уровне конституционных предписаний, а на уровне норм национального законодательства был закреплен перечень оснований лишения парламентской неприкосновенности.

Однако вопросы о конституционно-правовой ответственности политических партий в части выдвижения на выборах соответствующего уровня кандидатов, пораженных в пассивном избирательном праве, а равно и вопросы отмены регистрации таких кандидатов на выборах, как одной из форм конституционно-правовой ответственности законодателем проработаны не были. Между тем, административно-правовая ответственность для партий, которые не соблюдают требования о доступе к средствам массовой информации (СМИ) существует, санкцией за правонарушение является прекращение государственного финансирования и ограничение доступа к эфиру средств массовой информации с государственным участием. За более тяжелые правонарушения, связанные с ограничением свободы слова в СМИ для политических партий, как субъектов избирательного процесса, предусмотрена уже конституционно-правовая ответственность в виде запрета на регистрацию выдвинутых ими кандидатов на выборы.

В избирательной системе Колумбии, как и во многих других странах, индивидуальный доступ к средствам массовой информации также важен для успеха на выборах, как и доступ к финансированию. Кандидаты в президенты имеют право во время предвыборной кампании на две минуты в день на телевизионную вещательную компанию (частную и государственную) и четыре минуты в день на радиовещательную компанию (частную и государственную). Кроме того, кандидаты, партии и значительные группы граждан имеют право на бесплатную рекламу в государственных и частных средствах массовой информации в течение двух месяцев до выборов.

Еще один момент в части невозможности обеспечения эффективной работы органов электоральной юстиции заключается в том, что полномочия Национального Избирательного Совета по контролю и привлечению к юридической ответственности за финансовые нарушения ограничены в рамках избирательных процессов как нормативно, так и технически. Сказанное в свою очередь является почвой для совершения коррупционных злоупотреблений. При этом, как отмечалось ранее, факт того, что между коррупцией, захватом государства и финансированием политики существует тесная связь.

Поэтому, несмотря на то, что жалобы граждан на коррупционные преступления при организации избирательных процессов поступают достаточно часто, в Колумбии известно лишь о нескольких серьезных случаях электоральной коррупции на выборах. Так, электоральная юстиция, при проведении проверки порядка подсчета голосов на выборах 1998 и 2002 годов, например, выяснила, что в ряде случаев результаты выборов были незаконно изменены и что это было сделано организаторами выборов - лицами, отвечающими за подсчет голосов.

Между тем, в Колумбии, в юридической литературе, не удалось найти информации о привлечении к уголовной либо административной ответственности лиц, отвечающих за подсчет голосов и регистрацию кандидатов на выборах за электоральную коррупцию. Тем не менее, именно должностные лица избирательных органов наиболее часто допускают нарушения на выборах, которые приводят к проникновению представителей колумбийских организованных преступных группировок в политические институты.

Нарушения на выборах в части законности подсчета голосов и легитимности проведения выборов были зафиксированы в Колумбии и в 2008 году, при этом оппозиция искала защиты у электоральной юстиции и требовала, чтобы было проведено объективное расследование электоральных коррупционных проявлений. Однако провести объективное расследование и установить действительную волю избирателей путем проведения публичного процесса у судей Национального Избирательного Совета не получилось.

Укрепление системы отправления правосудия в отношении выборов имеет кардинальное значение. Система будет соблюдаться только в том случае, если она будет действовать эффективно, демонстрируя независимость и беспристрастность в целях содействия справедливости, транспарентности, доступности, инклюзивности и равенству. При этом необходимо избегать любых действий, которые могут свидетельствовать о том, что система несовершенна. Негативное восприятие избирательной системы может поставить под угрозу ее авторитет и заставить избирателей усомниться в своем восприятии избирательного процесса или даже отвергнуть его окончательные результаты.

Подводя итог, отметим, общие демократические начала гласят, что свободные, справедливые и подлинные выборы являются результатом избирательного процесса, который представляет собой реальное соревнование, органически проистекающее из права войны и эволюционировавшее в политические процедуры (ордалии), в ходе которого в полной мере осуществляются основные свободы и политические права, связанные с выборами: свобода выражения мнений, свобода ассоциаций, свобода собраний и свобода выбора политической власти. Этот избирательный процесс должен контролироваться беспристрастными избирательными органами для обеспечения того, чтобы выборы проводились честно и в соответствии с правом. Однако в Колумбии контроль за избирательным процессом и последующая реализация избирательных прав граждан надлежащим образом не эффективны при фактическом наличии в стране органов электоральной юстиции. Причины такой ситуации различны и кроются как в отдельных особенностях социально-исторического развития региона, так и в несовершенстве норм действующего законодательства.

Все вышесказанное требует принятия в стране объективных мер, направленных на укрепление и усиление органов электоральной юстиции в Колумбии, обеспечение их независимости, поскольку политизация избирательной системы страны в настоящий момент видится самой главной проблемой.

В условиях высокой степени недоверия граждан к избирательному процессу в частности, а также к демократии в стране в целом, единственным решением проблемы видится разработка механизмов, исключающих вмешательство партий, а также законодательных и исполнительных органов в выборы высших должностных лиц этих образований. Избирательную систему можно уважать только в том случае, если она эффективна, независима и беспристрастна для содействия справедливости и прозрачности. Несмотря на вышесказанное, сам институт электоральной юстиции объективно показывает свою эффективность и рекомендуется для внедрения в Российской Федерации в виде автономной системы электоральных судов, включающей Федеральный электоральный суд, электоральные суды субъектов федерации, муниципальные электоральные суды и корпуса электоральных судей избирательных участков. Идею о наделении статусом организаторов выборов систему ЗАГСов предлагается отвергнуть, как доказавшую свою неэффективность.

Печать