Всеукраинский референдум или «демаркация границ»

24 февраля 2022 года президент РФ объявил о проведении специальной военной операции на территории Украины. Одним из озвученных требований к Украине – признание Крыма, а также независимости Донецкой и Луганской народных республик в границах соответствующих областей. Если Украина на них согласится, возникнет проблема их реализации, ведь Украина будет должна выполнить их через внутренние правовые механизмы.

Политический юрист Иван Брикульский задается вопросом: насколько выполнимо это требование со стороны Украины в её текущих конституционных условиях?

Выполнение российских требований Украиной: новая конституционная реформа?

Конституция Украины содержит исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в который, помимо других областей, входят Донецкая и Луганская области, а также Автономная Республика Крым и г. Севастополь (статья 133). Особенностям управления «Автономной Республики Крым» посвящён отдельный Раздел Х документа. Чтобы изменить эти положения Конституции, необходим всеукраинский референдум: согласно статье 73, вопросы об изменении территории могут решаться исключительно на нём. Следовательно, процедура изменения именно этих статей Конституции и Раздела Х выглядит так: поправки в Конституцию + всеукраинский референдум.

Законопроект о внесении изменений в Конституцию вносится в Верховную Раду Президентом или не менее 2/3 от конституционного большинства парламента (статья 154). Для принятия законопроекта необходимо не менее 2/3 депутатов от конституционного состава парламента (то есть 300 человек). Однако принять такой законопроект быстро не выйдет, так как согласно статье 155, «законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины <…>, предварительно одобренный большинством от конституционного состава Верховной Рады Украины, считается принятым, если на очередной сессии Верховной Рады Украины за него проголосовало не менее чем 2/3 от конституционного состава…»

Эта формулировка означает, что поправки в Конституцию реализуются в несколько этапов: первый – предварительное одобрение 2/3 на одной сессии парламента, второй – принятие на следующей сессии также двумя третями. Иными словами, - нельзя в течение одной парламентской сессии принять изменения и приступить к их реализации, - необходимы месяцы, если не больше.

В отличие от разделов I, III, XIII, которые регулируют Общие положения, выборы и референдум, а также вопрос конституционных поправок, изменения в другие статьи не требуют всеукраинского референдума. Данное требование вытекает из статьи 73 исключительно по причине изменения границ. Назначить такой референдум может только Верховная Рада (статья 85). Требования всеукраинского референдума является самой серьёзной «преградой»: Конституционный Суд указал, что решение референдума является окончательным и не требует какого-либо утверждения, в том числе парламентом (решение от 16.04.2008 №6-рп/2008). Это значит, если референдум не одобрит конституционные поправки, преодолеть такое решение будет невозможно, по крайней мере, в течение это сессии.

Конституция также содержит ещё один важный этап – вывод Конституционного Суда Украины о соответствии внесённого законопроекта статьям 157 и 158 Конституции (статья 159). Вывод Конституционного Суда подаётся до начала рассмотрения такого законопроекта: наличие вывода КС – единственное и главное условие для того, чтобы законопроект вообще был рассмотрен на заседании Верховной Рады (как следует из Официального толкования в Решении КС Украины от 09.06.1998 г. №8-рп/98).

Согласно статье 157 изменения не могут вноситься, если они направлены на ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности. Также нельзя вносить изменения в период военного или чрезвычайного положения. Военное положение в Украине было введено 24 февраля сроком на 30 суток (Указ Президента Украины №64/2022) и действует на сегодняшний день. Если оставить на время вопрос о военном положении, возникает другая проблема: а может ли вообще быть внесён закон, предполагающий изменение границ? При всей очевидности ответа он кажется не совсем однозначным. Ответить на него следует КС Украины: что именно считать нарушением территориальной целостности? Напомню, Конституционный Суд, в особенности его председатель, находятся в конфликте с Президентом Зеленским с 2020 года: конституционный кризис, связанный с тем, что КС Украины признал неконституционными ряд положений антикоррупционного законодательства, остаётся до сих пор тлеющим. Более того, в истории Украины уже был случай, когда КС своим решением сменил форму правления в стране. В данный момент Конституционный Суд остаётся своеобразным ключом к разрешению вопроса о границах.

По итогу на длительную процедуру изменения Конституции накладывается сложность всеукраинского референдума. С одной стороны, необходимо соблюсти все процедуры внесения конституционных поправок, с другой, - организовать и провести всеукраинский референдум. Каждый из этапов достаточно сложный и затратный. Во-первых, несмотря на наличие у правящей партии «Слуг народа» необходимого большинства, нет гарантий, что оно будет поддержано (фракция уже длительное время голосует «вразнобой»), а Конституция требует, чтобы изменения были поддержаны в несколько этапов, растянутых во времени, во-вторых, в текущих условиях будет достаточно сложно одобрить такое решение на всеукраинском референдуме, в-третьих, поправки нельзя вносить до прекращения военного положения, читай – до завершения военных действий или конца специальной военной операции.

Это означает, что, если такой процесс и будет запущен, он может затянуться на очень длительное время.

Как Украина может обойти эти требования своей Конституции?

На самом деле, в рамках украинских конституционных реалий – вариантов не так много, однако они есть и могут быть реализованы. Рассмотрим с позиции конституционного права Украины и международного права.

С точки зрения конституционного права, варианты могут быть следующими.

Вариант первый – определить требования России как «демаркацию границ», а не нарушение территориальной целостности. Вопросы демаркации границ относятся к ведению Кабинета министров и требуют согласия Президента. В них отсутствует сложный механизм пересмотра Конституции. Процедура будет требовать лишь согласие двух договаривающихся государств, а также простого большинства депутатов Верховной Рады (пункт 32 статьи 85). То есть уже не требуется решение конституционного большинства и всеукраинского референдума.

Вариант второй – изменить только статью 73 Конституции, которая требует референдум по вопросу изменения границ, например, предусмотрев, что вопросы референдума устанавливаются отдельным законом. Тогда потребуется лишь выполнения всех условий парламентом и Конституционным Судом.

Вариант третий, который основывается на втором, - изменение законодательства о всеукраинском референдуме. Конституция действительно устанавливает обязательность референдума при изменении границ, но не регулирует конкретные требования к референдуму, например явке, необходимости преодоления численного порока и тд. Также Конституция не устанавливает соответствующей обязанности по выполнению решений, принятых на референдуме. Это толкование является подразумеваемым, однако не закреплённым формально-юридически. Соответственно, изменению может подлежать лишь соответствующий Закон Украины, который либо установит минимальный порог для одобрения, либо позволит сделать его роль в данном случае лишь рекомендательной.

Вариант четыре – обратиться за толкованием в КС Украины. Поскольку такой вопрос ни разу не вставал перед Украиной, регулирование содержит пробелы: порядок изменения границ в Конституции не урегулирован. Например, неясно, в каком из этапов требуется референдум, как быть, если позиции Верховной Рады и референдума разойдутся, и может ли референдум «перекрыть» не просто решение парламента, но и решение КС, если тот посчитает, что никаких нарушений нет, при том, что решения КС являются обязательными без права преодоления? Соответственно, Президент или депутаты могут обратиться в КС для толкования данных положений «в совокупности и системности», что снова делает КС ключевым актором.

Вариант пятый, по остаточному принципу – формальное соблюдение требований Конституции. Хотя Конституция содержит наименования административно-территориальных единиц, она не регулирует, на какой именно территории они должны находиться. Из чего следует, что для выполнения обязательств возможно создание на территории соседних областей небольших «анклавов» Донецкой, Луганской областей. Чуть сложнее будет с Крымом и Севастополем.

С позиции международного права можно предположить такой вариант.

Положения Венской конвенции о праве международных договоров не позволяют государству ссылаться на внутренние акты для невыполнения ими международных обязательств (статья 27). Соответственно, если будет подписан какой-либо международный договор между РФ и Украиной, последняя не сможет ссылаться на свою Конституцию как причину его неисполнения. Однако международный договор должен пройти обязательную процедуру согласования внутри государства.

Согласно статье 9 Конституции Украины, действующие международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлена Верховной Радой, являются частью национального законодательства. В этой статье указывается, что заключение международных договоров, которые противоречат Конституции, возможно лишь после внесения изменений в положения Основного закона. Здесь всё будет зависеть от формулировок международного договора, например, «признание независимости ЛНР и ДНР» и «обязательство провести конституционную реформу» - две различные формулировки с совершенно различными правовыми последствиями. Отмечу, что обязательство «конституционной реформы» присутствовало в тексте «Минских соглашений» (пункт 11).

Ещё одна лазейка – статья 151 Конституции, согласно которой Президент, не менее 45 депутатов или Кабинет министров могут подать обращение в Конституционный Суд Украины для дачи вывода о соответствии Конституции положений международного договора. Если Конституционный Суд признает, что противоречия с Конституцией отсутствуют, Верховная Рада может одобрить такой договор. В таком случае его необходимо обязательно исполнить уже на основании статьи 9 как части национального законодательства: международный договор не является поправкой к Конституции не требует сложной процедуры имплементации.

По итогу хочется сказать, что каждый из вариантов имеет право на жизнь, однако обладает длинной цепочкой исполнимости: стоит одной части «если» выпасть, как всё остальное окажется бесполезным. Для реализации хотя бы одного из них – нужна крепкая политическая воля при обязательном соблюдении конституционных процедур, повторяя слова президента Путина, всё должно быть только в рамках закона. Печать