С 19 века до наших дней: дайте Государственного совета…

Управляющий партнер Консалтингового бюро Т&М, юрист, эксперт Центра ПРИСП Гарегин Митин – о том, чем путинский госсовет отличается от трех предыдущих.

Российской истории известны три государственных совета, совершенно различных по своему составу и функциям. Хронологически первый Государственный совет был учрежден в 1810 году как законосовещательный орган, впрочем, объем полномочий со временем менялся. В 1906 году он стал частью законодательного механизма Империи. Изменился и порядок его формирования: если ранее его члены назначались императором, а министры входили в состав ex officio, то после конституционной реформы императорских назначенцев осталась половина, остальные избирались путем косвенных выборов. Помимо ограниченной законодательной власти Государственный совет обладал судебной властью. Этот Государственный совет был упразднен «ленинским» Декретом от 14 декабря 1917 года в связи со сломом старого государственного аппарата.

Второй государственный совет известен меньше: в июле 1991 года при президенте РСФСР Б.Н. Ельцине был создан Государственный совет, в который ex officio вошли помимо самого президента и вице-президента, председатель Совета Министров РСФСР, несколько государственных советников, председатели КГБ и Комитета по оборонным вопросам, а также министры внутренних дел, иностранных дел, печати, финансов и юстиции. В дальнейшем его состав только расширялся. Этот государственный совет должен был разрабатывать стратегию общенационального развития и координировать её реализацию органами исполнительной власти. Этот госсовет просуществовал ничтожно мало – несколько месяцев. Однако идея функционирования стратегического, проектного органа власти, по-видимому, не умерла.

«Третий» государственный совет был создан уже Владимиром Путиным 1 сентября 2000 года как совещательный орган для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Первоначально в его состав вошли губернаторы: таким образом происходило не только укрепление единой исполнительной вертикали, но и «горизонтали» власти. В 2012 году состав Государственного совета расширился за счет представителей Федерального Собрания, но его функционал остался прежним.

С конституционными поправками мы получили de jure четвёртый государственный совет, чей статус гораздо выше двух предыдущих. Во-первых, это ординарный государственный орган, прямо предусмотренный Конституцией, то есть, его формирование не связано с конкретными обстоятельствами и упразднить его как институт волюнтаристским решением уже нельзя: ради этого придётся снова менять Конституцию России.

Во-вторых, правовой статус, принципы формирования и функционал «четвертого» госсовета определяется федеральным законом. Это уже не совещательный орган президента Российской Федерации или орган при нём, что отражается и на восприятии его в обществе. Самостоятельность госсовета как государственного органа резко возрастает. Федеральный закон сложнее изменить чем президентский указ, а значит его состав и функции обретают относительную стабильность. Любые проекты изменений в федеральный закон сразу же получат общественный резонанс ещё на стадии их рассмотрения. Такой госсовет не повторит судьбу своего тёзки образца 1991 года.

В-третьих, теперь это не просто совещательный орган: это государственный орган власти. Проектом федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации» (№ 1036217-7) финализируется формальная сторона концепции публичной власти, основы которой были заложены решениями Конституционного Суда Российской Федерации. Доктринальное содержание этой концепции было разработано покойным профессором В.Е. Чиркиным. Суть её в том вся власть в государстве, производная от народа, единая и ею в равной степени наделены все институты, ответственные за регулирование общественных отношений: и государственные органы, и органы местного самоуправления. Концепция публичной власти преодолевает устаревшее конституционное ограничение государственной власти тремя ветвями (статья 10 Конституции России), а также нереализуемое в текущих условиях разделение органов местного самоуправления и органов государственной власти (статья 12 Конституции России), убирает основание правового спора вокруг такого разделения.

Разбавим сухое юридическое рассуждение конспирологическим элементом: почему определение единой системы публичной власти попало именно в законопроект о Государственном совете? Учитывая возросшую частоту встречаемости понятия «публичная власть» в Конституции России не проще было бы разработать отдельный закон о единой системе публичной власти? Вероятно, не проще, так как для этого надо её описать и определить место каждого её элемента. Последнее невозможно до тех пор, пока новый конституционный механизм полноценно не заработает. Ответ же на первый вопрос, по нашему мнению, скрыт в «недрах» части 2 статьи 2 и статьи 3 законопроекта: Государственный Совет во главе с президентом России получает координационные функции для обеспечения единства функционирования всей системы публичной власти. Это новый стратегический орган власти (жива оказалась идея 1991 года!). Если хотите новой ветви власти, концептуально-идеологической и планово-проектной, которая ставит ценностные ориентиры и цели для всех остальных традиционных ветвей.

В-четвертых, Государственный Совет согласно статье 14 законопроекта получает право принимать юридически значимые решения, что является прерогативой любого властного органа. А значит появляются основания для введения реальной юридической ответственности за их невыполнение. Политическая ответственность уж точно очевидна в данном случае.

В-пятых, базовый состав Государственного Совета носит представительный характер: почти все члены ex officio занимают выборные должности: президент, председатели парламентских палат, губернаторы. Наличие в составе совета руководителя президентской администрации представительность не искажает. Кроме того, по решению руководителя Государственного Совета в его состав могут включаться представители парламентских партий и представители местного самоуправления (часть 2 статьи 9 Законопроекта). Последних в современных госсоветах не наблюдалось. Их присутствие не только повышает представительность органа, но подчеркивает его консолидирующую функцию.

К сожалению, «обойденными» оказались Банк России и Академия наук. Первый – мегарегулятор, определяющий направления денежно-кредитной политики страны, от которой зависит и её благосостояние, и каждого субъекта федерации и муниципального образования в отдельности. Вторая – институт, способный, по крайней мере de jure, дать научное обоснование концептуальным решениям Государственного Совета. Если никаких поправок во втором чтении не будет, остается надеяться, что такие представители будут всё же присутствовать на заседаниях Государственного Совета по решению его руководителя.

Печать