Макеенков - о том, к чему приведет сокращение чиновников

Юрий Макеенков, эксперт Ассоциации НОМ – о том, что когда-нибудь эффективность управления станет определяться не ростом количества чиновников, а умением принимать решения.

31 мая 2020 года на Телеграм-канале «Жириновский» размещен новаторский пост. Процитируем его частично: «Нам сколько нужно депутатов, чиновников? Даже в таком вопросе как деление на субъекты РФ не можем прийти к единому мнению: то укрупняем регионы, то, наоборот, разделяем. Сто лет туда-сюда гоняем и названия меняем. Должна, наконец, появиться какая-то четкая позиция».

Да, такая позиция может появиться в экспериментальном регионе – Смоленской области, и, не исключено, станет программной на предстоящую пятилетку. Напомним, что несколькими днями ранее, 27 мая в режиме видеоконференции состоялась рабочая встреча Президента со смоленским губернатором, где, в частности, Владимир Путин приветствовал решение Алексея Островского, ранее видного политического функционера ЛДПР, вновь выдвигаться на предстоящих в сентябре выборах губернатора, и пожелал ему удачи и успехов.

Дело в том, что в Смоленской области с населением менее одного миллиона человек до сих пор аппарат чиновников неуклонно рос. Приведём лишь несколько цифр. У губернатора сейчас 10 (ДЕСЯТЬ) вице-губернаторов. В структуре областной администрации 21 (ДВАДЦАТЬ ОДИН) департамент, 8 (ВОСЕМЬ) главных управлений и ещё аппарат администрации. В каждом департаменте – минимум по 2-3 заместителя начальника департамента, как и в главных управлениях. А количество управлений, отделов, начальников и заместителей начальников в департаментах и главных управлениях можно сосчитать на сайте областной администрации. Представляете, какая махина, какая нагрузка на бюджет?

Позиция «сколько нужно чиновников» регулярно появляется и в Интернет-пространстве: «в России необходим режим чрезвычайного положения - для всей вертикали исполнительной власти, а не для граждан», поскольку «миллионная армия чиновников привыкла работать в тепличных условиях, а от них требуется в кратчайшие сроки решать задачи уровня чрезвычайной ситуации».
Однако пока прослеживается удивительная закономерность - чем меньше область, чем меньше её бюджет, тем больше штат администрации региона, тем больше в нём разных подразделений и должностных лиц. Казалось бы, жить надо по средствам – меньше доходов в бюджете, значит, меньше должно быть и чиновников администрации, получающих зарплату именно из этого бюджета. Как бы не так. Зачем же «раздувать» штаты, что контролировать и распределять, какие бюджетные потоки? Ответ напрашивается простой: в дотационной области негде работать, поэтому актуально трудоустройство родственников, близких и дальних знакомых с недавно полученным ими образованием экономистов и юристов именно в администрациях, ведь на рынке труда востребованы рабочие профессии.

Рискнем предположить, что меньший по численности аппарат работал бы эффективнее, во-первых, из-за сокращения дублирующих функций, во-вторых, из-за улучшения материального стимулирования, и, в-третьих, при ротации чиновников.

Тем не менее, резкое уменьшение аппарата чиновников, даже несмотря на экономический кризис, маловероятно. Пока же сокращают численность за счет вакансий, на которые и так не брали людей, а также за счет ухода работников на пенсию.

Конечно, указать на недостатки легко, но как исправить ситуацию? Чтобы попытаться найти решение, обратимся к истории. «История ничему не учит, а только наказывает за незнание уроков». Эти слова принадлежат перу великого русского историка Василия Осиповича Ключевского. Как правило, наказание истории за невыученные уроки, оказывается неминуемым и неотвратимым, жаль только, что пострадать могут все, и виновные, и непричастные.

Заглянем через Интернет в архив: Смоленское губернское правление было создано в соответствии с указом «О новом разделении государства на губернии» от 12 декабря 1796 года и действовало как коллегиальный орган при губернаторе. Губернское правление являлось главным административным учреждением губернии. Основные функции правления: обнародование законов, указов сената и распоряжений правительства; предание суду губернских служащих; исполнение обязанностей высшего полицейского учреждения; разрешение спорных вопросов между уездными и городскими присутственными местами и лицами (Ф. 2. 75753 ед. хр. 1708-1918 гг. 106 оп. ОГКУ «Государственный архив Смоленской области).

Губернатор управлял губернией с помощью коллегиального учреждения - губернского правления. Оно считалось основным административным учреждением в губернии, доводило до сведения всех остальных местных учреждений и чиновников законы и распоряжения, контролировало это исполнение и отвечало перед императором и Сенатом за положение дел на вверенной территории. Кроме губернатора и вице-губернатора (ОДНОГО, заметим), в него входили советники и асессоры. При губернском правлении, кроме ведущей делопроизводство канцелярии, создавались: губернский архив, губернская типография.

Вторым лицом в губернской администрации был вице-губернатор. Его обязанности состояли в том, чтобы «1) быть непосредственным помощником и сотрудником начальника губернии по всем частям управления оною; 2) иметь ближайший и ответственный надзор по всем частям губернского правления, наблюдать вообще за делопроизводством, благоустройством и порядком в целом правлении, и в особенности в канцелярии присутствия и частях ее; 3) заступать временно место начальника губернии каждый раз, когда губернатор почему-либо не управляет губернией».

Важную роль среди местных административных учреждений имела казенная палата. В ведении казенной палаты находились все финансово-хозяйственные функции местной власти. Ее председатель считался третьим лицом среди чиновников губернии. Как и губернское правление, это был коллегиальный орган. Общее присутствие казенной палаты включало также двух советников, губернского казначея, губернского контролера и асессора. Через казенную палату осуществлялось руководство всеми финансовыми и хозяйственными делами. Она заведовала раскладкой и сбором налогов и податей, государственным имуществом (земли, леса, воды, казенные предприятия), заведовало государственными крестьянами, винными откупами и подрядами, продажей соли, заведовала казенными зданиями, надзирала за частной промышленностью и торговлей. Казенная палата проводила и всю работу по проведению ревизий - учету податного населения. Она же ведала приемом, хранением и выдачей казенных денежных сумм.

С современной точки зрения, казенная палата - это финансово-экономический блок администрации. И помимо этого блока в области функционирует и управление Федерального казначейства.

Особое место в администрации губернии занимал приказ общественного призрения. Его название происходило от забытого в наше время слова «призрение», означающего заботу и попечительство. Приказ управлял местными образовательными, медицинскими и благотворительными учреждениями.

С современной точки зрения, приказ общественного призрения - это социальный блок администрации.

Но в то далекое время никакой технической оснащенности, никаких компьютеров, никакой цифровизации и средств связи и в помине не было. Как не было их и в недавнее время, при советской власти, когда в той же Смоленской области вся областная и городская администрации, а также арбитражный суд области, редакция областной газеты умещались в шестидесятые-семидесятые годы в одном здании. И чиновники справлялись со своей работой, и несли персональную ответственность.

Известно, что любое сокращение структуры администрации в дальнейшем, как всегда, приводит к её увеличению. Но есть вопрос - всегда ли структура региональной администрации должна, по сути, копировать структуру Правительства России, как это в основном бывает в небольших по численности населения регионах и при дотационных бюджетах?

Попробуем сформулировать и вынести на обсуждение радикальные меры сокращения. Схематично и упрощенно они выглядят следующим образом. Всегда, во все времена, при любых властях, среди огромного количества чиновников были, есть и будут самые работоспособные, нужные люди. Те, на которых, по существу, вся чиновничья работа и держится. Их немного, и они не сваты, не зятья, не кумовья и прочее, но все их знают. И вот именно такими сотрудниками следует укомплектовать всего ТРИ структуры областной администрации:

1. Организационное-распорядительное управление. Или, по своим функциям, это - ситуационный центр. В предлагаемом варианте вся текущая работа областной администрации сосредотачивается в одном объединенном подразделении, «варится в одном котле». Повышается взаимодействие. Один центр управления, один ответственный - начальник управления. Сейчас же существующие департаменты и главные управления администрации иногда обособлены, а иногда дублируют друг друга. Например, только судя по названиям, не вчитываясь в словесный функционал, разве не похожи департамент экономического развития и департамент инвестиционного развития в той же администрации Смоленской области?

2. Информационно-аналитическое управление. Аналитический центр, цифровизация в полном объёме. Здесь аккумулируется цифры, графики, обобщенные данные, в том числе и из районов. Сюда поступает информация и указания из вышестоящих инстанций. На основе анализа здесь вырабатываются указания, рекомендации и задания для организационно-распорядительного управления администрации и местных органов самоуправления. Именно отсюда отправляется информация в вышестоящие инстанции.

3. Административно-хозяйственное управление. Без обеспечения деятельности организационно-распорядительного и информационно-аналитического управлений не обойтись.

И всё. Все три подразделения взаимосвязаны и друг без друга существовать не смогут. Не забываем также, что в регионе функционируют и многочисленные подразделения федеральных органов власти.

Негативная сторона таких радикальных преобразований понятна - огромное число ненужных для исполнительной власти людей могут быть уволены, возникнет проблема их трудоустройства. Однако экономия бюджетных средств и без подсчетов очевидна.

При переходе на такую структуру регионального управления не парализуется деятельность исполнительной власти, поскольку остаются чиновники, на которых и «держатся» все подразделения администрации. Что же касается цифр, сводных данных, которыми в бОльшее время заняты сейчас все структуры исполнительной власти, то лучше всего их концентрировать в одном месте (информационно-аналитическом управлении), а не в каждом подразделении в отдельности.

В этой связи появилась бы и другая конкретная функция у областного законодательного собрания - утверждение кандидатур руководителей вновь создаваемых управлений областной администрации. Это повысило бы и ответственность депутатов за принятые решения.

Спрашивается, зачем из года в год плодить счетоводов и почтальонов, которые перекладывая и пересылая бумажки с одного места в другое, полагают о высоком значении выполняемых ими функций в исполнительной власти, главная задача которой (власти) создавать условия для увеличения бюджета, умело распределять и контролировать расходование собранных средств?

Любой чиновник возразит: а кто же вместо меня будет ежедневно готовить и отправлять в Москву, а также подразделения федеральных инстанций на местах тот огромный объемом цифр, сведений и прочее? И будут правы. Многократно возросшая отчетность кажется вот-вот «затопит» все структуры управления. Многочисленным федеральным инстанциям для того чтобы оправдать необходимость своего существования приходится плодить и плодить запросы. Разве в такой ситуации местные чиновники не могут «рисовать» цифры и сведения, тем более что данные с мест проверяются лишь в случае наступления каких-либо тяжелых последствий, а за недостоверность представляемых данных редко наступает ответственность? Было бы полезно, чтобы достоянием хотя бы депутатов регионального законодательного собрания стал сводный перечень той отчетности, которую администрация области (с разбивкой по департаментам и главным управлениям) ежемесячно направляет в федеральные инстанции. В этом случае вопросы оптимизации регионального управления при должной настойчивости народных избранников могли бы стать предметом дискуссии на федеральном уровне. И эффективность управления стала бы определяться не ростом количества чиновников, а умением принимать решения, их реализовывать, особенно в кризисной ситуации, и нести ответственность за неисполнение.

Безусловно, здесь на одном примере была затронута только одна сторона регионального управления – количественная. Оценку же качественной стороны конкретно в Смоленской области дадут избиратели на предстоящих выборах в сентябре. Печать