Зачем нужен новый закон о местном самоуправлении?

Юрист в органах местного самоуправления муниципального округа Ломоносовский (Москва) Артем Клыга считает, что законопроект о МСУ не внес каких-либо улучшений в положение органов местного самоуправления в городах федерального значения, где велико давление региональных властей на муниципальную власть.

В Государственной Думе РФ с декабря 2021 года рассматривается законопроект № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Он призван заменить действующий в настоящий момент Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В настоящий момент срок предоставления поправок отложен до 20 мая 2022 года.

Несмотря на ряд неплохих нововведений, необходимость внесения которых была сформулирована судебной практикой Конституционного и Верховного Судов, а также логикой и здравым смыслом, в законопроекте видна направленность на дальнейшую централизацию органов местного самоуправления и превращения их в ветвь единой системы публичной власти. Видно, что принятие отдельного законопроекта отчасти является символичным, потому что таким образом подчеркиваются изменения, внесенные во исполнение поправок в Конституцию России 2020 года. Однако по своей сути описываемые поправки можно было точечно внести и в ныне действующий ФЗ-131.

1. Законопроектом местное самоуправления превращается в форму самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Таким образом, ликвидируются полномочия местного самоуправления, которые в настоящий момент наличествуют не только в ФЗ-131, но и в других законах. Так, Комитетом ГД РФ по региональной политике и местному самоуправлению было выявлено, что 178 отраслевых федеральных законов содержат положения, определяющие 1766 полномочий и прав органов местного самоуправления. Из них 160 отраслевых федеральных законов содержат полномочия по решению вопросов местного значения, а 18 – полномочия и права за пределами вопросов местного значения. Совсем недавно, например, муниципальные депутаты Муниципального Совета МО Владимирский округ Санкт-Петербурга отсудили у городской власти полномочия по регулированию обязательных и исправительных работ. Не удивительно, что имеется определенная неразбериха как в полномочиях органов местного самоуправления, так и в полномочиях по решению вопросов местного значения. Однако в новом законопроекте речи о вопросах местного значения вообще не идет, поэтому законодателю придется либо вносить соответствующие изменения в весь массив законодательных актов (что маловероятно), либо прибегнуть к жесткой унификации всех полномочий органов местного самоуправления, оставив муниципальным образованиям только список из законопроекта. Такое действие, очевидно, не приведёт к развитию муниципальной власти.

2. Местное самоуправление предлагается к ликвидации на территории городских и сельских поселений муниципальных районов. Законодатель планирует провести серьезное укрупнение муниципальных образований. В границах современных муниципальных районов, на территории которых сосуществуют десятки органов местного самоуправления в сельских и городских поселениях, планируется создать муниципальный или городской округ. Если взглянуть на карту такого муниципального района, то станет понятно, что местная власть значительно отдалится от поселений, которые сильно отрезаны (прежде всего с транспортной точки зрения) от муниципального центра. Такое отдаление повлияет на перераспределение населения между муниципальными центрами и окраинами, процессы по урбанизации людей заметно усилятся, периферийные территории продолжат стагнировать или деградировать и постепенно исчезнут с лица земли.

Новелла по сокращению обосновывается через сокращение бюджетного финансирования таких органов местного самоуправления. Однако каких-либо расчётов по настоящий момент не предоставлено; сложно оценить с экономической точки зрения такое обоснование по сокращению двухуровневой системы местного самоуправления. Более того, такое сокращение возможно и в рамках действующего ФЗ-131. Например, все муниципальные районы Московской области уже прошли через такую реформу и преобразовались (а где-то объединились) в городские округа, а соответственно имеется материал для сравнительного финансового анализа. Но такого анализа авторами Законопроекта представлено не было. Интересно, что в Законопроекте сохранена норма о об установлении границ городского (муниципального) округа с учётом транспортной доступности «до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в их состав». Очевидно, что данная норма будет работать только для владельцев автомобилей. В свою очередь, добраться до местной власти в некоторых муниципальных образованиях станет проблематично, что приведёт к потере интереса к местной власти у жителей муниципального образования.

3. Законопроектом изменяются способы избрания главы муниципального образования. У главы субъекта РФ появляется прямая возможность представлять для избрания своих кандидатов. Регион, а не органы местного самоуправления будет определять способ избрания главы на своей территории. При этом каких-либо критериев к таким кандидатам Законопроект не предъявляет, а соответственно глава субъекта РФ будет искать прежде всего лояльных к себе кандидатов на подобный пост. Такое тесное взаимодействие органов местного самоуправления с органами исполнительной власти субъекта РФ, выражающееся ещё и через поправку о том, что глава муниципального образования будет занимать одновременно государственную должность субъекта РФ и муниципальную должность, чревато тем, что де-факто органы местного самоуправления превратятся в «территориальные органы исполнительной власти», выражающие волю последней и согласовывающие её предложения. Подобная ситуация ныне воплощена в системе органов местного самоуправления городов федерального значения. Например, большинство депутатов в московских представительных органах местного самоуправления являются сотрудниками бюджетных учреждений Правительства Москвы (школы, больницы, социальные центры и иные органы, получающие денежные средства от города). При этом основными полномочиями депутатов является участие в открытии и приёмке работ по капремонту и согласование части денег на благоустройство района.

«Зависимые» от Правительства Москвы депутаты не участвуют в работе и слепо поддерживают все предложения Мэрии Москвы, подписывают все документы по капремонту без участия в работе на объекте. У таких депутатов отсутствует желание брать на себя какую-то инициативу, исполнительна власть столицы воспринимается ими как компетентный начальник, который не может ошибаться.

Изменение способов избрания главы сильно повлияет на обстановку в местном представительном органе. Органы местного самоуправления, которые в интересах своих жителей (избирателей) должны постоянно находиться в контакте с органами государственной власти субъекта РФ (прежде всего из-за существующей в системе МСУ финансовой зависимости) потеряют любую возможность не соглашаться с действиями органов исполнительной власти РФ. Некоторые сторонники законопроекта утверждают, что такие поправки позволят решить проблему с «местными царьками», которые имеют смелость не подчиняться указаниям (планам, предложениям, рекомендациям) главы субъекта РФ. Однако такое утверждение явно неприменимо к главам городских или сельских поселений (на которых законопроект повлияет сильнее всего), лишенных финансовых средств на реализацию основных полномочий по решению вопросов местного значения. Значительная часть полномочий в таких городских и сельских поселениях уже передана на уровень муниципального района, дополнительные органы местного самоуправления (например, контрольно-счётный орган) не создаются, а их функции попросту делегируются на уровень муниципального района. Бюджеты в таких муниципальных образованиях совсем небольшие и их хватает на мелкие мероприятие по благоустройству, информированию населения (выпуск печатного СМИ небольшим тиражом), организацию культурных и спортивных массовых мероприятий, функционирование одного-двух учреждений (если учреждения вообще созданы). Большая часть бюджета традиционно уходит на выплаты зарплат сотрудникам администрации и на вознаграждение главе муниципального образования. Двухуровневая структура, при которой один из депутатов представительного органа также является депутатом в представительном органе муниципального района, представляет из себя механизм донесения до верхнего уровня всех проблем, наличествующих в таком городском или сельском поселении. При полной ликвидации местного самоуправления на указанных территориях люди окажутся без представительства либо представительство в муниципальном районе сильно снизится. Предлагаемый институт старост сельского населенного пункта проблему представительства не решит, потому что такая должность, как следует из Законопроекта, является волонтёрской: гарантии, имеющиеся в законодательстве о государственной (муниципальной) службе, Трудовом кодексе РФ, на старост распространяться не будут, какой-либо юридической связи с органами местного самоуправления у них не будет.

4. Новые основания для снятия главы муниципального образования за нарушение «показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления» закрепляют дополнительные полномочия для главы субъекта РФ снять «неугодного» главу муниципального образования формально с оглядкой на мнение населения. Данное положение является не совсем новым. В ФЗ-131 ст. 18.1 уже посвящена оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, а Указ Президента РФ от 28.04.2008 №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов» закрепляет конкретный перечень показателей, который подлежит оценке. Некоторые из них вызывают вопросы, например: число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения. В законопроекте речь идет о конкретных показателях эффективности, поэтому скорее всего Указ Президента РФ будет скорректирован и там появятся конкретные цифры, к которым должны будут стремиться органы местного самоуправления в муниципальных образованиях. Систематическое их не достижение (более одного раза?) будет являться основанием для удаления главы муниципального образования в отставку. По факту сложится прямая зависимость главы муниципального образования от главы субъекта РФ. Такая зависимость сильно ударит по политике принятия решений органами местного самоуправления.

5. В завершении хотелось бы отметить, что законопроект не внес каких-либо улучшений в положение органов местного самоуправления в городах федерального значения. Однако именно в таких городах велико давление региональных властей на муниципальную власть. Урезанные полномочия органов местного самоуправления в городах федерального значения сохранятся. Детальный разбор будущей ситуации с местной властью в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе мы сможем сделать после принятия новых региональных законов о местном самоуправлении, однако уже сейчас можно сделать вывод, что положительные изменения местную власть в Москве, Севастополе и Петербурге не ждут.

Таким образом, в законопроект №40361-8 отсутствуют какие-либо существенные изменения, которые бы требовали принятия отдельного федерального закона. Данный законопроект похож не очередную невнятную попытку закрепостить местное самоуправление за органами государственной власти субъектов РФ и федеральным центром. Его принятие в форме отдельного федерального закона можно объяснить желанием связать целый массив новых законодательных актов с поправками, внесенными в Конституцию России в 2020 году.

Печать