Важные грани муниципальной реформы

В Госдуме прошло первое чтение законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Свои предложения 19 января в парламент отправил Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Комиссия Совета по развитию институтов гражданского общества на расширенном заседании рассмотрела законопроект, уделив внимание тому, как скажутся предлагаемые нормы на правах человека.

Ответственный секретарь Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), президент Центра ПРИСП Александр Точенов высказал актуальные инициативы по выстраиванию одноуровневой системы местного самоуправления. Тема стала поводом для дискуссии, в которой приняли участие эксперты Алексей Игнатов, Олег Иванов, Светлана Бочканова, Константин Комков, Кирилл Шкилев, Валерий Козлов, Александр Шахов, Алексей Аксютенко и другие.

Своим видением ситуации поделился и политтехнолог, эксперт Центра ПРИСП Андрей Кравец.

Текст законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» в принципе приводит в соответствие с реально существующей тенденцией по укрупнению муниципальных образований юридическую базу. Ставропольский край, Пермский край и Московская область впереди планеты всей в части отказа от поселенческого уровня муниципальной власти.

Следует отметить, что сам законопроект разработан на основании изменений в Конституцию РФ 2020 года, но в пояснительной записке к нему никак не отражен анализ существующей системы и ее основные недостатки, из-за которых необходимо вносить такие кардинальные изменения. Хорошо, что предусмотрен длительный переходный период, который позволит свести к минимуму затраты муниципалитетов и регионов на приведение органов власти в соответствие с предлагаемыми изменениями законодательства, ведь федерального финансирования не предусмотрено. Кроме того, никто не гарантирует, что за это время структуры публичной власти опять не будут измены.

Инициаторы законопроекта никак не отвечают на вопрос: как предлагаемые ими изменения повысят качество жизни граждан? Хотя, как мне кажется, именно это и должно быть основополагающим при решении таких вопросов.

Существующая система не идеальна. На практике возникают трудности с нежеланием достаточного количества граждан участвовать в выборах поселенческого уровня, представлять публичные декларации об имуществе и доходах. Сельские администрации не могут найти достаточной квалификации персонал. Денег на содержание сельских администраций порой уходит значительно больше, чем требуется на администрирование процессов по реализации их полномочий.

Когда появляется такая инициатива необходимо понять, кто в конечном итоге получит выгоду или бонусы от её реализации. Безусловным бенефициаром станет региональная власть: внутриполитическому блоку регионов будет легче работать после ликвидации поселенческого уровня, но в то же время возрастает ответственность за качество депутатов и глав на муниципальном уровне. Главы регионов не смогут больше разделять ответственность с муниципалитетами. Теперь степень их влияния на муниципальную власть будет такова, что в глазах людей главы исполнительной власти муниципалитетов станут фактически подчиненными главам регионов.

Выиграет система избирательных комиссий, которая получит снижение нагрузки, при том что снижения расходов на содержание системы муниципальных избиркомов не произойдет.

В целом предлагается сокращать количество людей занятых в реализации властных полномочий на муниципальном уровне и она станет более концентрированная.

В то же время для партий это шаг назад. Тенденция на переход на выборы по одномандатным округам вкупе с ликвидацией выборов на поселковом уровне снижает их роль в политических процессах на муниципальном уровне.

В целом для жизни горожан практически ничего не поменяется, а вот от жителей сельской глубинки власть будет более дистанцирована.
Интересно, что само понятие «местное самоуправление», авторы законопроекта предлагают рассматривать не как форму народовластия, а как форму самоорганизации граждан, приравнивая местное самоуправление к ТОСам, собраниям граждан и т.д.

Муниципальную власть, как и ее реформу необходимо рассматривать с нескольких сторон:
1. Организация.
2. Формирование.
3. Бюджетная обеспеченность
4. Исполнение/разделение полномочий.
5. Ответственность/подчиненность.

С точки зрения организации муниципальной власти фактическое её состояние и система принятия решения в ней приводится в соответствие с неформально существующим порядком. Сейчас главы муниципалитетов 2 уровня (муниципальные районы и городские округа) формально независимы от региональной власти, но по факту это не так. На уровне регионов принимаются все законы об организации местного самоуправления, назначение глав администраций происходит при участии представителей региональной власти, муниципалитеты дотируются из регионального бюджета, решение об увольнении глав администраций муниципалитетов принимаются на региональном уровне, а большинство сельских поселений, передав все реальные полномочия районам, являются местной властью лишь номинально.

Формирование органов муниципальной власти происходит под контролем регионов, а вот на уровне поселений, как правило, большее влияние имеют уже муниципальная власть 2-го уровня. Региональная власть выполняет роль наблюдателя и контролера. Когда на массовых муниципальных выборах одновременно избираются несколько тысяч человек, ни о каком реальном контроле региона говорить невозможно. В то же время именно на поселенческом уровне всплывают депутаты с реальной поддержкой населения, а избрать назначенных сверху становится сложнее. На поселковом уровне результаты выборов практически невозможно предопределить, вкладывая финансовый и организационный ресурс исключительно на этапе избирательной кампании. Кандидаты делают большой вклад в результат, как правило, еще до выборов и для администраторов выборов важно подобрать таких кандидатов. И не всегда кандидаты, способные победить, угодны или удобны власти, и уж тем более не всегда лидеры общественного мнения желают участвовать в выборах. Выборы на поселенческом уровне это не перетягивание избирателей на свою сторону, это, как правило, мобилизация имеющихся сторонников, лояльных коллег, родственников, друзей и т.д.

Ключевой проблемой поселковой власти было и остаётся бюджетная необеспеченность полномочий и достаточно короткий их перечень. Можно как угодно перераспределять полномочия, менять форму организации или формирования муниципальной власти, но если на исполнение своих полномочий у нее не будет денег, то и проблема останется, как и обоснованные претензии людей, трансформируемые в различные формы протеста и возмущения.

Изменение структуры муниципальной власти сконцентрирует в городских округах и муниципальных районах не только полномочия, но и весь объем ответственности. К вопросу перераспределения полномочий между муниципалитетами и регионами следует отнестись с особой тщательностью исходя из реальной практики реализации этих полномочий в конкретном регионе. Это, пожалуй, самая важная часть изменений и здесь необходимо учитывать мнение практиков.

Ответственность и подотчетность реальных распорядителей местных бюджетов все больше смещается от избирателей в сторону региональной власти, что отдаляет местные власти от задачи повышением качества жизни граждан и приближает к необходимости быть лояльными региональной власти.

В целом предположу, что необходимо допускать большую вариативность для регионов в части устройства муниципальной власти. Необходимо сохранить позитивные практики существующей системы, учитывать территориальные особенности труднодоступных, малонаселенных и огромных по площади муниципалитетов, а также особенности национальных и культурных традиций отдельных территорий. Складывается впечатление, что изменения планируются в рамках идеологии развития городов и городских агломераций в ущерб развитию сельских территорий, а также концентрации власти в руках менее многочисленных и контролируемых через финансовые и организационные инструменты людей.

В то же время необходимо учитывать не только состояние муниципалитетов и стадию развития гражданского общества, но в целом обстановку в стране и мире, и с этой точки зрения вполне логично сейчас выстраивать систему подчинённости уровней публичной власти и уменьшать количество лиц, необходимых для принятия решений.