Масштабная реформа разграничения полномочий власти

В Госдуме прошло первое чтение законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Свои предложения 19 января в парламент отправил Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Комиссия Совета по развитию институтов гражданского общества на расширенном заседании рассмотрела законопроект, уделив внимание тому, как скажутся предлагаемые нормы на правах человека.

Ответственный секретарь Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), президент Центра ПРИСП Александр Точенов высказал актуальные инициативы по выстраиванию одноуровневой системы местного самоуправления. Тема стала поводом для дискуссии, в которой приняли участие эксперты Алексей Игнатов, Олег Иванов, Светлана Бочканова, Константин Комков, Кирилл Шкилев, Валерий Козлов, Александр Шахов, Алексей Аксютенко и другие.

Своим видением ситуации поделился и председатель Комиссии ОПРФ по территориальному развитию и местному самоуправлению, зампред Общественного совета Ростуризма, эксперт Центра ПРИСП Андрей Максимов.

Разграничение полномочий между уровнями публичной власти – ключевой вопрос обеспечения достойного качества жизни. Именно от определения компетенции местного самоуправления, от определения того, за какие функции, кто и как отвечает – в первую очередь зависит жизнеобеспечение населения. Поэтому и в предстоящей реформе местного самоуправления крайне важно распределить весь огромный массив задач публичной власти. Но это всегда крайне сложная задача, требующая очень значительных усилий.

Только для инвентаризации всех полномочий, обсуждения того, на каком уровне целесообразно и эффективно решать тот или иной публичный вопрос, неоднократно Президентом создавались специальные комиссии (в частности, под руководством заместителя руководителя его Администрации Дмитрия Козака). Причем, каждый этап их кропотливой работы занимал многие месяцы и даже годы. Результатом стало формирование большой законодательной базы, в которой и сейчас далеко не все понятно и бесспорно, но сформировалась система с ответственностью за большинство ключевых вопросов государственного и муниципального управления конкретных органов и лиц. Только применительно к муниципальному уровню сегодня, как минимум, 178 федеральных законов закрепляют не менее 1766 полномочий и прав местного самоуправления. Решая вопрос дальнейшего совершенствования законодательства, мы не можем этого не учитывать.

Во внесенном в Государственную Думу законопроекте «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» предлагается новая реформа разграничения полномочий, причем она выглядит самой масштабной за последние десятилетия. К исключительной компетенции органов местного самоуправления законопроектом отнесены 27 полномочий, определенных в части 1 статьи 32. Казалось бы, довольно внушительный список. Однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что в число «вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» не попали многие ключевые вопросы, без которых жизнь человека вряд ли возможна - ЖКХ, благоустройство, обслуживание школ и детских садов, городской транспорт, дороги, содержание кладбищ. Напомню, что, несмотря на постоянное изменение функционала органов местного самоуправления (а до этого – местных советов и их исполнительных комитетов), эти вопросы за местной властью неизменно закреплялись даже в советский период и все постсоветские годы. Поэтому надо согласиться с заключением Правительства России в том, что в законопроекте не все вопросы жизнеобеспечения населения отнесены к таковым. Считаю необходимым сохранить за муниципальной властью основные полномочия, которые она традиционно выполняет.

Однако необходимо честно признать, что многие вопросы, которые мы пытаемся «вменить» органам местного самоуправления, актуальны далеко не для всех муниципальных образований. Не в каждом районе или округе можно создать курорт или лечебно-оздоровительную местность. Не везде есть объекты культурного наследия или особо охраняемые природные территории. Чего греха таить - как бы мы не заботились о развитии гражданского общества или малого бизнеса - во многих сельских районах нет ни денег, ни квалифицированных кадров, чтобы выстраивать механизмы поддержки МСП или социально-ориентированных НКО.

Если мы все подобные вопросы относим к обязательной компетенции органов местного самоуправления, то мы обрекаем их на бесконечные претензии контролирующих органов. В ходе проверки главы муниципалитетов могут сколько угодно говорить, что у них нет денег на решение тех или иных вопросов - но только изменения в закон могут снять с них избыточную ответственность за финансово необеспеченные полномочия.

Поэтому считаю, что в законе действительно надо разделить вопросы местного значения на два списка - основной (обязательный) и дополнительный (факультативный). Думаю, муниципалитеты должны иметь право сами выбирать из факультативного списка то, что актуально для их жителей и их территории. Вряд ли нужно заставлять организовывать пляжи на Чукотке или строить муниципальное жилье там, откуда все уехали и даже в существующих домах некому жить.

Обращаю внимание на то, что и в действующем ФЗ-131 есть статья о правах органов местного самоуправления на участие в решении государственных полномочий. В новый законопроект ее автоматически перенесли, но по отзывам многих юристов - ученых и практиков - это довольно «кривая» схема. Если речь идет об осуществлении государственной власти, то с какой стати органы местного самоуправления должны иметь право вмешиваться в эти вопросы даже без ведома государства. А если в этих вопросах государство без муниципалитета не может обойтись - то давайте честно признаем, что это не право, а обязанность. Например, у нас по закону муниципальные органы вправе предоставлять помещение для деятельности участкового, а в реальности без этого нам нигде не обойтись. Давайте лучше прямо запишем в закон «О полиции» такое полномочие, но будем для этого закладывать и деньги в бюджет.

В любом случае, ни о каком размывании/нечеткости разграничения компетенций не должно быть и речи. Мы увидели, что бывает, когда в законе непонятно, за что кто отвечает, на примере ситуации с домашними животными. Новости о бродячих собаках, которые нападают на людей, взбудоражили всех. А причина, в том числе, в отсутствии четкого определения в законе, относится ли это к ведению региональных или муниципальных чиновников. Поэтому предлагаю в новом законе четко перечислить, какие вопросы на каком уровне решаются. А если это требует более детального «расщепления», то нужно детализировать это в отраслевых законах. Например, мы не можем одинаково установить, обеспечивает ли теплоснабжение или электроснабжение территории муниципальные или государственные органы. Значит, надо в законе о местном самоуправлении делать отсылку к закону о теплоснабжении.

Органы местного самоуправления по Конституции должны участвовать в обеспечении доступности медицинской помощи. Конечно, это важная функция, особенно в период пандемии. Но что она включает? Включается ли сюда вызов и подвоз врачей или пациентов, работа «горячих линий», услуги ФАПов или участковых больниц? И если полномочия предлагается вновь вернуть на муниципальный уровень, как они будут стыковаться с работой всей системы амбулаторной и стационарной медицинской помощи, которая давно передана в сферу ответственности субъектов Российской Федерации?

Считаю, что в этом вопросе мы сейчас, при принятии нового закона о местном самоуправлении, не сможем поставить точку. Этот вопрос нужно детально проработать и разрешить в Основах законодательства об охране здоровья граждан. При этом нужно предоставить и регионам возможность детализировать схему обеспечения доступности медицинской помощи в зависимости от местной специфики.

К положительным сторонам предлагаемых в законопроекте изменений следует отнести исключение из обязательной компетенции МСУ вопросов обороны и государственной безопасности: мобилизационную подготовку, ГО и ЧС. Создание аварийно-спасательных служб предлагается закрепить за органами местного самоуправления только по решению субъектов федерации, а полномочия по борьбе с экстремизмом и терроризмом исключить вовсе. Это то, о чем мы говорим и чего добиваемся не одно десятилетие.

Однако пока вызывает обеспокоенность сама механика нового разграничения полномочий. Закрепленную в ФЗ-131 систему, при которой существует несколько разных юридических статусов муниципального функционала – вопросы местного значения, полномочия по вопросам местного значения, права на участие в осуществлении государственных полномочий – многие юристы и практики называют слишком сложной и не всегда понятной. Но после десятилетий законотворчества и правоприменения сегодня муниципальные служащие и контролирующие органы научились хоть как-то разбираться в соотношении, например, 48 вопросов местного значения городских округов и 1766 отраслевых полномочий, их детализирующих.

В рассматриваемом законопроекте предлагается перейти к еще более сложной системе разграничения полномочий по сравнению с ныне существующей моделью, что неизбежно повлечет и масштабное перераспределение доходных источников между уровнями бюджетной системы. Однако пока невозможно даже предположить, что может быть расчетной базой для эффективного финансового обеспечения вопросов жизнеобеспечения граждан. На данные проблемы обоснованно обращается внимание и в заключении на законопроект Правительства, и Министерства юстиции России.

Резюмируя, стоит отметить, что распределение функциональной нагрузки в единой системе публичной власти требует очень кропотливой работы, которую в рамках формирования нового законодательства о местном самоуправлении еще только предстоит провести. И очень хотелось бы надеяться, что результатом этой работы будет практическая реализация установки, обозначенной Президентом Владимиром Путиным в своем послании от 15.01.2020 года: «…полномочия и реальные возможности местного самоуправления – самого близкого к людям уровня власти – могут и должны быть расширены и укреплены». Печать