Острые углы нового закона о МСУ

В Госдуме прошло первое чтение законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Свои предложения 19 января в парламент отправил Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Комиссия Совета по развитию институтов гражданского общества на расширенном заседании рассмотрела законопроект, уделив внимание тому, как скажутся предлагаемые нормы на правах человека.

Ответственный секретарь Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), президент Центра ПРИСП Александр Точенов высказал актуальные инициативы по выстраиванию одноуровневой системы местного самоуправления. Тема стала поводом для дискуссии, в которой приняли участие эксперты Алексей Игнатов, Олег Иванов, Светлана Бочканова, Константин Комков, Кирилл Шкилев, Валерий Козлов, Александр Шахов, Алексей Аксютенко и другие.

Своим видением ситуации поделился и бизнес-аналитик, политический консультант Андрей Денисевич.

После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021, появление проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» №40361-8 было неизбежным. Этот проект стал логичным продолжением законодательного развития положений Конституции страны о единой системе публичной власти.

На практике, понимание того факта, что новый закон, регулирующий систему местного самоуправления, неотвратим, заставило многие органы местного самоуправления на местах приостановить свою активную работу и просто ожидать итогового решения Государственной Думы о судьбе институтов муниципальной власти. Поэтому оперативное принятие любого, даже несовершенного закона о местном самоуправлении сейчас, позволит максимально быстро адаптироваться к новым правилам, по которым предстоит жить в ближайшие годы муниципальным служащим. Также, есть и практическое измерение быстрого принятия этого закона – это позволит многим муниципалитетам понять количество избирательных кампаний, которые им предстоит организовать в этом году, а политическим партиям начать подготовку к ним.

Что же касается самого текста законопроекта, то видно, что закон писался в спешке. Он оставляет неоднозначное впечатление, так как в нем содержатся логические пробелы и заложены «долгосрочные мины», которые могут сработать в самый неожиданный момент. Исходя из этого, следовало бы взять паузу для качественной вычитки текста, полноценной дискуссии по этому вопросу и проведении разъяснительной работы.

Среди логических пробелов, заметных в данном проекте, следует привести следующие примеры:

1. Перечень равновероятных оснований для глав муниципальных образований, глав местных администраций, лиц, замещающих муниципальные должности, которые могут стать основанием для прекращения полномочий этих лиц отличается. Этого просто не должно быть, т.к. такие события могут случиться с любым из них, вне зависимости от их компетентности и политического баланса в муниципалитете (Статьи 21, 23, 30);

2. Для участия в ряде форм осуществления населением местного самоуправления – территориальное общественное самоуправление, опрос, публичные слушания и общественные обсуждения, собрания граждан, инициативные проекты – допускаются жители соответствующей территории, достигшие шестнадцатилетнего возраста (Статьи 45, 46, 47, 48, 49). А вот к выборам старост допускаются только лица, проживающие на территории данного сельского населенного пункта и обладающие активным избирательным правом. (Статья 50). Обосновано ли такое разделение? Сомневаюсь.

К долгосрочным минам, «ящикам Пандоры», которые могут годами не использоваться, пока кто-нибудь не решит создать опасный прецедент, следует отнести:

1. Статья 2. п.2. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.

2. Статья 15. п.12. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

И, конечно, особого внимания, как по смыслу, так и по содержанию, заслуживает цитата из пояснительной записки к данному законопроекту: «Новелла обеспечивает предусмотренную Конституцией Российской Федерации возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления.» (п.9, 3-й абзац).

Что касается сути предложенного закона, а именно отказа от двухуровневой системы муниципальной власти и встраивание глав муниципалитетов в вертикаль государственного управления, то тут очень много будет зависеть от региональной специфики. В отдельных регионах этот подход сможет повысить качество управления на местах. Но основной побочный эффект такой трансформации муниципальной власти будет состоять в том, что это еще больше отдалит власть от простого избирателя. Такая вертикаль, на самом низком уровне, лишит избирателя не только прямого доступа к выборным представителям власти, на уровне сельских и поселковых советов, но и ликвидирует один из последних клапанов для выпуска недовольства жителями. Сами политические партии лишатся возможности оценивать эффективность работы местных организаций и своих представителей в муниципальных органах власти. Это значит, что общественное недовольство продолжит накапливаться, а партии не смогут его оперативно выявлять и купировать. Ведь ни местный референдум, ни муниципальные выборы, ни сход граждан, ни территориальное общественное самоуправление, ни собрания граждан и т.д. в описанных в законопроекте формах, не смогут заменить ощущение свободного выбора и не станут «клапаном спуска» общественного напряжения. Следовательно, необходимо будет продумывать другие новые способы для «стравливания давления в обществе». Хотя этот вопрос и не относится к предмету нашей дискуссии.

Но, самый главный вопрос, на который я ожидал ответа от этого законопроекта – это гарантирование финансирования всех вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в муниципалитетах. Отказ от двухуровневой системы муниципальной власти и консолидация бюджета не изменит итоговой суммы в местном бюджете. А перечень вопросов, на которые должны изыскивать средства муниципалитеты, зафиксирован как данным законопроектом, так и действующим законодательством. Более того, настоящий законопроект фактически требует обеспечить транспортную доступность населенных пунктов в муниципалитетах «до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей» (Статья 10. п.9.), что не смогут себе позволить многие муниципалитеты.

Конечно, следует осознавать, что обязательные расходы за счет собственных средств смогут обеспечивать некоторое количество муниципалитетов. Но, к сожалению, их по-прежнему, меньшинство. В этом случае муниципалитеты вынуждены рассчитывать на субвенции, субсидии и дотации со стороны субъекта Российской Федерации (Статья 4, п. 6., статья 70 и статья 71), но нигде в законопроекте даже нет намека на то, что муниципалитеты гарантированно получат необходимые средства из вышестоящих бюджетов. А это в свою очередь означает, что качество и количество оказания услуг населению со стороны муниципалитетов и дальше будет снижаться во многих уголках страны. Как следствие, мы и дальше будем наблюдать переток населения в более успешные и перспективные регионы и муниципалитеты. И на это законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» никак не сможет повлиять.

Таким образом, законопроект о реформе местного самоуправления нужен, но в данной редакции он далек от идеала. Было бы правильно сейчас взять паузу с принятием его во втором чтении Государственной Думой, еще раз досконально и придирчиво обсудить с максимальным привлечением экспертного сообщества и представителей муниципальной власти всех регионов страны.