Законопроект о МСУ – в ожидании второго чтения

В Госдуме прошло первое чтение законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Свои предложения 19 января в парламент отправил Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Комиссия Совета по развитию институтов гражданского общества на расширенном заседании рассмотрела законопроект, уделив внимание тому, как скажутся предлагаемые нормы на правах человека.

Ответственный секретарь Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), президент Центра ПРИСП Александр Точенов высказал актуальные инициативы по выстраиванию одноуровневой системы местного самоуправления. Тема стала поводом для дискуссии, в которой приняли участие эксперты Алексей Игнатов, Олег Иванов, Светлана Бочканова, Константин Комков, Кирилл Шкилев, Валерий Козлов, Александр Шахов, Алексей Аксютенко и другие.

Своим видением ситуации поделился и юрист, исполнительный секретарь тольяттинского отделения «Единой России» Максим Васильев.

С большим уважением отношусь к авторам проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» - сенатору Российской Федерации Андрею Александровичу Клишасу и депутату Государственной Думы Павлу Владимировичу Крашенинникову.

Вместе с тем, изучив сам текст законопроекта, пояснения к нему и другие документы, размещенные на сайте, вынужден констатировать для себя, что какого-либо подъема или вдохновения от его прочтения не почувствовал, и вот почему.

Да, проект не только воспроизводит нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но имеет улучшенную юридическую технику по сравнению с ФЗ-131. При этом есть ряд юридических технических неточностей и в самом законопроекте, на которых не буду останавливаться в расчете, что их устранит аппарат Государственной Думы, подготавливая документы ко второму чтению.

Вопросы возникают к новеллам проекта, особенно к тем, которые авторами заявлены как положительные.

Так в пояснительной записке к проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» указано: «Одноуровневая организация местного самоуправления позволит создать новую систему организации власти на местах, в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению».

Как раз территориальный принцип организации местного самоуправления позволяет в настоящее время иметь гражданину возможность вступить в отношения с властью в шаговой доступности. Подушевой же подход, вероятнее всего, отдалит если не всю власть (при наличии в определенных муниципальных образованиях «наместника» власти в лице старосты), то значительную часть муниципальных услуг от субъекта, ради которого и появился этот законопроект, имею в виду население.

Далее пояснительная записка относит к явным достижениям законопроекта следующее: «Предлагаемый подход, учитывая высокую дотационность, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный, передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов на основе соглашений (в отдельных случаях вплоть до 100%), позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности».

Однако данное утверждения можно поставить под сомнение. Да, в случае реализации запускаемой реформы местного самоуправления, по словам Крашенинникова Павла Владимировича, в два раза или больше сократится число управленческих структур, что, вероятно, высвободит в местных бюджетах часть денежных средств в расходной части на содержание аппаратов администраций и представительных органов. Но это сотни тысяч, миллионы. А для повышения эффективности местной власти (и не только дотационным муниципальным образованиям) требуются десятки, сотни миллионов или же миллиарды.

На мой взгляд, реформа местного самоуправления должна проходить рука об руку с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве.
Известно, что в соответствии со статьей 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам и сборам относятся: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) торговый сбор.

Этих налогов явно недостаточно для эффективности местного самоуправления. Если исходить из других не местных налогов, поступающих в казну муниципальных образований, например, налога на доходы физических лиц, то львиная доля бюджета городского округа Тольятти, в частности, состоит как раз из налога на доходы физических лиц. При этом город получает лишь ⅓ часть от этого налога, перечисленного работодателями, находящимися на муниципальной территории, в вышестоящие бюджеты. А ведь всего несколько лет назад пропорция составляла ⅔ части налога на доходы физических лиц, то есть доходы, которые оставались у города, были существенно больше.

В целях обеспечения учета интересов населения в отдельных населенных пунктах законопроектом предусматривается, что в структуру местной администрации городского округа, муниципального округа, как правило, входят территориальные органы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить и отраслевые (функциональные) органы местной администрации. При этом руководители территориальных и отраслевых органов местной администрации также замещают муниципальные должности.

Организация местной власти города Тольятти подпадает под указанное правило. В городском округе есть администрации районов, которые не являются главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС), и профильные департаменты в администрации города, как раз являющиеся такими ГРБС. И эта организация возможна в рамках действующего ФЗ-131 и не требует введения какой либо юридической новеллы.

Проектом усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. С соответствующей инициативой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в представительный орган муниципального образования. Также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации.

Конечно, данные новшества должны пойти на пользу населению во взаимоотношениях между местной власти и властью региона, повысят дисциплину и ответственность глав муниципальных образований перед высшим должностным лицом субъекта. Вместе с тем, формулировка про показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления оставляет массу вопросов, а сами показатели могут оказаться мало исполнимыми без изменения к подходу наполнения местных бюджетов, о чем я сказал ранее.

Заканчивая свои размышления на данную тему, вынужден поделиться своими личными эмоциями по самой процедуре рассмотрения законопроекта: огорчает, что всего лишь шесть законодательных органов субъектов Российской Федерации выразили свое отношение к данному документу.

Сейчас в Государственной Думе есть проект Совета Госдумы о продлении срока представления поправок к проекту федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» до 20 мая 2022 года.

Очень рассчитываю, что наши законодатели всех уровней включатся в работу над проектом федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» и мы получим на выходе более точный, взвешенный закон, учитывающий, в том числе, и мнения, высказанные на портале «Выбор Народа».